법학전문대학원의 운영현황과 과제

「법학전문대학원 설치・운영에 관한 법률(이하 ‘법전원법’이라 한다)」 제17조제2항에서는 ‘법학전문대학원을 두는 대학은 …… 장학금제도 등 학생에 대한 경제적 지원방안을 마련하여야 한다’고 규정하여 경제적 취약계층에 대한 장학금제도를 두도록 규정하면서도 구체적인 지급기준에 관해서는 별도로 정하고 있지 않았기 때문에 종래 각 대학의 설치인가 신청서 상 계획 기준으로 한 교육부의 ‘이행실적 점검’과 대한변협으로부터의 인증평가기준에 따른 ‘인증평가’를 통하여 각각 법적 규제가 아닌 공적 규제를 받아 왔다. 다만 이들 공적 규제는 장학금 지급 비율과 경제적 환경을 고려한 장학생 비율 등 항목에 있어서는 동일하였지만 구체적인 기준은 각각 달리 정하고 있었고, 그 가운데 교육부의 이행실적 점검은 설치인가 신청서 상 계획을 기준으로 하고 있었기 때문에 장학금 지급비율은 학교별로 사정은 다르지만 설치인가 신청서상 장학금 지급 계획을 높은 수준에서 설정하거나, 경제적 환경을 고려한 장학금 비율에 대해서는 인가신청서 기준상 80%이상이 가장 많은 점수를 얻도록 하는 기준상 일부 대학이 사회적 취약계층 등 경제적 약자에 대한 지급비율로 80%이상을 설정할 수 밖에 없었던 대학들은 점검항목 미이행으로 인한 불이익 압박에 시달리기도 하였다.

그 이후 교육부의 이행실적 점검 기준은 2016년부터 장학금에 대한 국고 지원금이 대학에 지원되면서 점검기준이 대학별 설치인가 신청서 상 계획에서 일정한 지급비율을 기준으로 개선되게 되어 현재에는 ‘등록금 총액 대비 장학금 비율이 30% 이상, 경제적 환경을 고려한 장학금 비율이 장학금 지급 총액 대비 70%이상’으로 되어 있다. 그 결과 설치인가 신청서상 상대적으로 높은 수준의 장학금 비율을 정했던 사립학교의 경우는 다소 기준이 완화되었고, 반면에 국공립학교의 경우는 비율이 올라가는 상황이 발생하게 되었다.

또한 대한변협의 인증평가기준은 종전 제1주기 평가기준으로 ‘등록금 대비 장학금 지급 비율이 20%이상, 총 장학금중 경제적 환경을 고려한 장학금 지급 비율 50% 이상’을 제시하고 있었으나, 전술한 교육부의 이행점검 기준의 변화에 맞추어 제2주기 평가기준에서는 각각 30% 이상²⁾, 70% 이상으로 종전보다 공적규제가 강화하게 되었다.

결국 현재에는 교육부 이행실적 점검기준과 대한변협의 인증평가 기준 모두 동일하게 ‘등록금 대비 장학금 지급 비율이 30%이상, 총 장학금중 경제적 환경을 고려한 장학금 지급 비율 70% 이상’설정되어 있다고 할 수 있다.

위와 같은 장학금 지급기준에 맞추기 위한 장학금 지급 재원은 크게 대학 자체의 장학금 배정 예산(발전기금 포함)과 교육부가 대학에 지원하는 취약계층을 대상으로 하는 국고 지원 장학금으로 구성된다. 특히 국고 지원 장학금의 경우 2018년 기준으로 47억원이 배정되어 소득구간 3구간까지의 학생수, 특별전형 선발비율, 장학금 지급율, 장학금 증감율, 등록금 수준 등을 고려하여 대학별로 배분되어 가장 많게는 3억8962만원(영남대), 가장 적게는 1억원을 넘지 않는 대학(서강대, 충북대)도 있다³⁾.

법전원이 안정되고 사회적 지위가 높은 전문직종을 독점적으로 배출하는 상황에서 저소득층 학생들의 교육기회 보장은 필수적이라고 할 수 있다. 그러므로 교육기회의 균등이라는 대명제를 위한 장학금 지급의 확대는 긍정적이고 바람직하다고 할 수 있다. 법전원 개원 초기 ‘사시제도 존치’의 근거로 들었던 ‘개천에서 용이 나올 수 있는 통로’가 필요하다는 주장은 결국 법전원의 고비용의 문제를 지적한 것으로 장학금 지급의 확대는 이러한 여론에 대한 대응으로서 충분히 가치가 있는 것으로 보인다. 다만 현행 장학금이 원칙적으로 대학 등록금을 초과해서 지급하지 못하게 하고 있고, 교육부의 ‘법학전문대학원 취약계층 장학금 지원사업 기본계획⁴⁾’상 소득 3구간까지는 등록금 100%와 교재비, 생활비 등 생활장학금 지원이 가능하도록 하고, 소득 6구간 이하까지 등록금 범위내 최대한 장학금을 지급해야 한다는 원칙상 기타 생활비에 대한 지원이 현실적으로 불가능한 상태에서 저소득층 학생들이 학업에 집중하지 못하고 아르바이트에 나서는 상황을 막지 못하고 있으며, 또한 일면에서는 우리나라의 장학금제도의 취지속에 성적우수자에 대한 보상적 측면을 부정하기 어려운 상황에서 성적우수자 1등, 2등에게 전액장학금을 수여하고 나면 성적장학금을 줄 여력이 없다는 문제점도 분명히 존재하고 있다.

그러므로 장학금 제도의 취지를 살리면서 저소득층 학생들의 교육기회를 실질적으로 보장하기 위해서는 장기적으로 학생들에 대한 실태를 면밀히 조사한 후 국고 지원 장학금의 경우 저소득층 학생들이 학업에 집중할 수 있도록 생활비로의 지급이 가능하도록 하는 조치(소득 6구간까지 장학금을 최대한 지급하도록 하는 지침을 삭제)가 필요하고, 이와 더불어 학교 장학금 배정 예산을 재원으로 하는 장학금은 아직까지 경제적 여건이 어려운 학생들에 대한 충분한 장학금이 지급되지 못한 상태에서 성적 장학금을 확대하는 것은 당장은 어려울 것으로 생각 되지만, 장기적으로 학교 자체의 지급기준에 따라 성적순으로 지급되도록 하는 방안에 대한 검토도 필요할 것으로 보인다.

법전원에서의 학생선발제도는 그동안 법전원법에 명시적으로 규정된 법정사항과 교육부 산하의 법학교육위원회가 매년 심의‧확정하여 각 대학이 반드시 준수하여야 하는 ‘법전원 입학전형 기본사항’ 에 기술된 정책사항 등의 규제를 받아 운영되어 왔다. 그리고 이러한 사항 등은 교육부가 매년 실시하는 이행실적 점검을 통해서 강제되어 왔다고 할 수 있다⁵⁾.

교육부의 이행실적 점검은 2017년부터 앞에서 언급한 인증평가 기준과의 연계성 강화의 입장⁶⁾에 따라 입학전형 등 총 5개 영역 13개 지표로 구성되어 있고⁷⁾, 그 가운데 입학전형의 중요성은 아래의 점검표에서 확인해 볼 수 있다.

<표 1>에서 알 수 있는 바와 같이 현행 교육부 이행점검 총괄표의 전체 13개 지표 가운데 6개가 입학전형 영역에 속하는 것이고(약 46%), 2018년도 입시까지 권고 및 점검사항(정책사항)이었던 ④의 특별전형⁸⁾ 선발비율이 법전원법 시행령 개정(2018.5.15.)으로 2019학년도부터 법정사항으로 변경‧강화되었고⁹⁾, 특히 주목해야 할 점은 법전원법 시행령 제15조(입학전형계획의 수립‧공표)가 2018.5.15. 개정되면서 법전원이 입학자 선발 전에 공표해야할 입학전형계획에 반드시 포함되어야 할 사항으로 기존의 3호까지의 사항 외에 ‘그 밖에 교육부장관이 입학전형계획에 포함하도록 정하는 사항’이 제4호에 추가되어 이제는 입학전형에서 각 대학이 반드시 준수해야 할 기본적인 사항들을 규율하고 있는 법학교육위원회가 매년 심의‧확정하는 ‘법전원 입학전형 기본사항¹⁰⁾’이 법정사항으로 변경되었다는 점이다. 결국 2019학년도부터는 항목에 변화가 없는 한, 점검항목 13개 지표 가운데 6개가 입학전형과 관련된 사항이고, 그 가운데 5개가 법정사항으로 되어 전반적으로 규제가 더 강화되었다고 할 수 있다.

법전원은 종래 사법연수원에서 담당해 왔던 실무교육을 담당하기 때문에 법전원법 제16조제4항에서는 법전원이 확보해야 할 교원 수의 5분의 1 이상(20% 이상)은 변호사의 자격이 있고 5년 이상 관련 분야의 실무에 종사한 경력이 있는 교원 즉 ‘실무경력교원’으로 확보하여야 한다고 하고 있다. 또한 이 ‘실무경력교원’은 겸임교원으로 확보할 수 없다고 규정하고 있다. 그러므로 변호사법 제38조제1항¹⁶⁾이나 사립학교법 제55조제1항¹⁷⁾에 따라 공무원인 국・공립대 전임교원과 공무원에 준하는 복무규정이 준용되는 사립학교 전임교원은 변호사 활동을 할 수 없게 되는 것이다¹⁸⁾.

이를 위해서 법전원 개원시부터 지금까지 많은 수의 실무경력교원을 새롭게 채용하였고, 현재에도 대부분의 신규채용이 ‘실무경력교원’으로 한정되어 각 대학은 이미 약 50%이상이 실무경력교원으로 이루어져 있는 상황이다.

기존 법과대학과 다른 법전원의 존재의의는 우수한 법조실무가를 교육을 통해서 양성하는 것이고, 우수한 법조실무가 양성에 실무교육의 강화는 필수적인 조건이라고 할 수 있다. 그리고 이러한 실무교육의 강화는 실무경력교원의 역량에 달려 있다고 할 수 있다. 그러나 현실은 아무리 우수한 법조실무교원이라도 몇년만 현장을 떠나 있으면 실무 감각이 떨어져 실무교육의 실효성이 떨어질 수밖에 없음에도 불구하고, 교수가 강의나 연구를 등한시한 채 사건 수임에만 매달려 법전원 교육에 부실이 생길 것이라는 염려 때문에 이를 막고 있는 것이다. 결국 그러한 피해는 법전원에 입학하는 학생들에게 돌아갈 것이고, 장기적으로는 법전원 실무수습 강화의 방편으로 법전원 졸업이후 실무교육 강화를 위한 집체교육(사법연수원 부활)의 필요성 주장이나 실무연수기간 연장(현재 6개월) 주장의 중요한 논거의 하나로 될 수 밖에 없다고 생각된다¹⁹⁾. 물론 현재 각 법전원에서는 법원 등 기관의 도움으로 파견판사, 파견검사, 파견경찰이 겸임교원의 발령을 받아 민사・형사・경찰 실무 등을 교육하고 있어 부분적으로 실무교육의 강화에 기여하고 있기는 하지만, 이들이 담당하고 있는 실무교육은 법원, 검찰, 경찰 등 각 기관에서 필요로 하는 실무교육에 한정되어 변호사 실무교육 강화라는 요구를 충족하기에는 그 한계가 분명히 존재하고 있다.

그러므로 법전원의 실무교육의 강화라는 대의에서 법전원 전임교원이 교육을 위해서 필요한 경우 겸직할 수 있는 근거규정을 신설하여²⁰⁾ 법전원 실무경력교원이 교육적 목적 또는 공익적 목적 등의 제한된 범위(리걸클리닉, 국선변호 등)에서 변호사 활동을 하도록 허용하여야 한다. 그렇지 않으면 결국 ‘법조경력교원’이 ‘법조경험교원’으로 될 수밖에 없고, 이는 법전원 운영에 근간을 흔드는 중요한 결격사유의 하나로 작용할 수밖에 없을 것이다.

법전원법 제8조 제1항에는 ‘법학전문대학원을 두는 대학은 법학에 관한 학사학위과정을 둘 수 없다’고 규정하여 각 법전원은 법전원 개원 이전에 학사학위과정에 입학한 학생의 교육을 위한 범위 안에서만 학사학위과정을 유지하도록 하였다. 이러한 원칙에 따라 법전원 인가당시 모든 대학은 당시 법과대학 명칭 및 조직 존속기한을 2012년 2월까지로 하는 경과조치를 학칙에 규정하였으나, 이후 교육과학기술부는 이 기간이 군휴학 등을 고려할 때 상당히 무리가 있다고 판단하여 법과대학 조직 및 명칭 존속기한을 2018년 2월말까지 유지할 수 있도록 각 대학에 통보하여²¹⁾, 결과적으로 법과대학 잔여학생 및 대학내 비전공 학생들을 위한 법학교육을 법전원내 임시법학부에서 2017학년도 2학기까지 잠정적으로 담당해 왔다.

문제는 그동안 학사학위과정에서의 법학교육을 담당해 왔던 법과대학이 완전히 폐지된 이후 일반 비전공학생에 대한 법학교육의 제공은 어떠한 형태로 제공해야 하는가이다.

전술한 바와 같이 학사학위과정 학생들에 대한 법학교육의 제공방식 및 체계는 교육부의 가이드라인이 없는 관계로 각 대학마다 다르고, 그것을 유형화하여 보면 크게 3가지 방식으로 나눌 수 있다.

법과대학 폐지이후 학부학생들에 대한 법학교육의 필요성은 ‘건전한 민주시민의 양성’이라는 종래의 법학교육의 필요성을 굳이 언급하지 않더라도 진로문제 등 법학과목의 중요성에 비추어 부언을 요하지 않는다고 생각된다. 그럼에도 불구하고 이 문제에 대한 교육부의 대처나 법학교육협의회, 법전원협의회 등의 대응은 전혀 없다고 해도 과언이 아니다. 게다가 대학본부에서조차 이 문제를 법전원만의 문제로 취급하여 대학전체적인 문제로 받아들이고 있지 못하고 있다는데 문제에 심각성이 있다.

그러므로 이 문제에 대한 대응을 대학자체에 맡긴다고 하더라도 교육부에서는 법전원법에 위반되지 않으면서 법전원에서 법학과목을 운영할 수 있는 방안에 대한 가이드라인을 제시해 주어야 하고, 대학본부에서도 특수한 사정을 감안하여 교양과목으로 설강하는 경우 일반적인 교양과목의 개설절차와 다른 우대절차를 마련하는 등 다각도의 전략이 필요하다고 생각된다. 지금이라도 교육부에서는 각 대학의 법학과목 운영 실태를 파악하여 이후의 법학과목 운영에 대한 대안을 체계적이고 통일적으로 제시해야 할 것으로 보인다.

법전원의 개별 입학정원에 대해서는 각 법전원의 교원 ‧시설 및 재정을 비롯한 교육여건과 교육부장관이 정하는 총 입학정원 등을 종합적으로 고려하여 교육부장관이 150명의 범위안에서 정할 수 있도록 하고 있다(법전원법 제7조, 법전원법 시행령 제6조 참조). 즉 법전원 정원제를 채택하고 있다. 다만 개별 법전원이 신입생으로 충원하지 못하거나, 자퇴 등 재학생의 제적에 의하여 결원이 발생한 경우에는 당초 정해진 입학정원의 100분의 10을 초과하지 않는 범위에서 결원을 보충할 수 있도록 하고 있다(법전원법 시행령 제6조제2항, 동 시행령 부칙 제2조). 이와 같이 결원이 발생시 다음 입학전형에서 그 결원을 보충하여 선발할 수 있는 것을 법전원 결원보충제도라고 한다.

이러한 결원보충제도(정원외 선발제도)는 법전원 제도 도입 2년차인 2010년부터 시행령에 한시적 규정으로 설계되어 처음에는 2013학년도 입학전형까지, 2016년 입학전형까지, 이후 현재에는 2020학년도 입학전형까지, 그 시기를 연장하면서 현재까지 유지하고 있다.

이러한 규정에 따라 각 법전원에서는 자퇴 등 재학생의 제적 등으로 인한 결원을 보충하는 제도를 시행하여 오고 있다. 다만 여러 가지 이유에서 모집요강에는 구체적인 모집인원을 표시하고 있지는 않은 채, 단순히 전년도에 확정된 결원에 따라 정원외 ‘약간 명’을 모집한다고 밝히고 있을 뿐이다.

또한 각 법전원에서 결원을 보충할 수 있는 제도로서 법전원법 제25조에서 정하고 있는 편입학 제도가 있다²²⁾. 편입학제도의 운영범위에 대해서는 정원내에서 편입학이 가능한지, 정원외에도 편입학이 가능한지에 대해서는 규정만 보면 명확하지 않으나, 일반적으로 각 법전원은 결원보충제도가 운영되고 있는 상황에서 편입학제도를 별도로 운영하고 있지는 않고 있다.

이러한 결원 보충제도에 대해서 대한변호사협회는 로스쿨 정원이 정해져 있는 상황에서 총 입학정원 2000명의 10%인 200명을 정원외로 계속 선발하면 결국 총 입학정원을 2200명으로 늘리는 것과 마찬가지라는 논리로 연장을 반대하고 있는 반면에²³⁾ 법전원은 유효기간을 삭제하고 영구조항으로 개정해야 하고 결원보충제도 대신 편입제도가 운영된다면 지방 법전원의 어려움은 더욱 커질 수 밖에 없다는 전제하에 그 존치를 주장하고 있다. 이러한 견해에 대해서 교육부는 이후 공론화과정을 거쳐 제도 존속 여부 등 근본적인 대안을 마련하겠다고 밝히고 있다²⁴⁾.

위 표에서도 알 수 있듯이 결원보충제도하에서 지금까지의 상황은 2010년을 제외하고 수도권의 결원보충인원이 지방보다 많은 것으로 나타나고 있다. 이러한 결과의 이유에 대해서는 명확히 파악할 수는 없으나²⁶⁾, 만약에 결원보충제도를 폐지하고 편입학제도를 운영하게 된다면 결국 학사편입학제도하에서 나타나고 있는 현상에서 알 수 있듯이 지방 법전원 학생들이 수도권 소재 법전원으로 빠져 나가는 부작용을 불러 일으켜, 지금까지의 현황과 달리 지방 법전원의 결원이 수도권보다 많아질 것으로 예상된다.

현재 운영중인 결원보충제도는 2020학년도 입학전형까지만 한시적으로 운영되고 있고, 2020년 이후의 상황에 대해서는 현재까지 예상이 불가능하다. 만약 결원보충제도가 폐지된다면 결국 현재는 사문화되어 있는 편입학제도가 결원보충의 수단으로 활용될 수 밖에 없고, 결과적으로 지방 법전원의 운영은 파행화 될 수밖에 없는 상황이 발생할 것임을 충분히 예상할 수 있고, 이는 전체 법전원 제도의 붕괴를 의미하게 된다.

그러므로 법전원 제도의 안정적인 운영을 위해서는 현재 사문화되어 있는 편입학제도를 삭제하고, 결원보충제도를 영구화하는 방법으로 법령이 개정되어야 할 것으로 보인다.

본고에서는 법전원 운영과 관련하여 최근에 쟁점이 되고 있는 몇 가지 사항에 대해서 현황을 살펴보면서 문제점을 도출하여 이에 대한 과제를 제시해 보았다.

우선 첫째 장학금 제도와 관련해서는 현행 장학금제도가 장학금 제도의 취지와 저소득층 학생들의 교육기회를 실질적으로 보장하기 어려운 상황을 지적하면서 생활비 지급이 가능하도록 하는 조치와 성적별 장학금 제도의 최소한의 유지 내지 보장을 과제로 제시하였고, 둘째 입학전형과 관련하여 과도한 교육부의 관리‧규제를 지적하면서 최소한 각 대학이 자체적으로 정하고 있는 인재상에 적합한 인재를 선발할 수 있도록 하는 자율성을 보장하도록 하는 보완조치를 요구하였다. 셋째 각 대학의 실무경력교원이 사법현장을 떠나 실무경험교원이 되는 상황을 지적하면서 실무교육강화를 위한 조치로서 실무경력교원이 교육을 위해서 필요한 경우 겸직할 수 있는 근거규정을 마련해야 하고, 넷째 법과대학 폐지이후 법학과목 제공 필요성에도 불구하고 반드시 체계화된 교육이 되지 못하고 있다는 점을 지적하면서 교육부의 실질적이고 통일적인 가이드라인 제시를 요구하였다. 다섯째 현행 임시적으로 시행되고 있는 결원보충제도가 편입학제도로 대체되었을 경우 지방 법전원의 안정적인 운영이 불가능함을 지적하면서 결원보충제도의 영구적 운영을 제안하였다.

그 이외에 법전원 운영과 관련하여 이 글을 마치면서 지적하고 싶은 것은 법전원법 제3조에 규정되어 있는 국가 등의 책무에 관해서 다시 한 번 주목해야 한다는 점이다. 법전원법 제3조에서는 ‘국가는 법조인의 양성을 위하여 재정적 지원방안을 마련하는 등 필요한 조치를 하여야 한다’고 규정하여 국가에게 법조인 양성에 필요한 조치를 하도록 하고 있다. 우수한 법조인 양성이라는 법전원 설립취지에 비추어 보았을 때 국가와 법전원의 상호협력이 중요할 수 밖에 없기 때문에 명시적으로 법전원법에는 이러한 국가의 책무를 규정하고 있는 것이다. 그리고 이러한 국가의 책무에는 재정적 지원방안에 한정되지 않고, 법전원법 제2조에 따른 교육이념의 취지에 부합하는 법조인 양성을 위한 모든 행정적 조치도 포함한다고 이해된다. 그러나 과거 10년을 되돌아보면 과연 국가가 그러한 책무를 다하였는지 의문이다. 더 나아가 정부는 법조인 양성에 필요한 조치를 규제조치로 이해하고 있지는 않는가 라는 의문이 드는 것이 사실이다. 물론 교육부의 ‘법학전문대학원 실무교육 역량 강화사업(2012년~2015년)’이나 ‘해외인턴십 지원(2016년), 경제적 취약계층에 대한 국가 장학금 지원(2016~현재) 등 재정적 지원이 일부 있었던 것은 사실이다. 그러나 이러한 사업들이 일부 사업부문의 재정적 지원에 한정되어 이루어지고 있을 뿐만 아니라, 사업의 내용도 계속적‧체계적인 지원이라기 보다는 단기간‧즉흥적이라는 비판에 자유로울 수 없다는 한계가 분명히 존재하고 있다.

그러므로 앞으로의 10년을 내다보는 이 시기에 다시 한번 국가, 법전원 각자의 지위속에서 법조인 양성을 위해서 어떠한 역할을 해야 하는지 심도 있는 검토가 필요하고, 운영에 있어서 공정성도 반드시 포함되어야 할 명제임에는 분명하나, 그와 더불어 실제 교육을 담당하는 대학의 자율성도 결코 포기할 수 없는 중요한 것임을 감안하여 특히 정부는 법전원 운영에 있어서 대학이 요구하는 조치에 대해서도 협력할 수 있는 자세를 가져야 할 것으로 생각된다.