인구감소로 인한 지역소멸 대응을 위한 법적 과제 - 일본의 과소지역자립촉진특별조치법 을 중심으로 -

이 법은 “인구의 현저한 감소에 따라 지역 사회의 활력이 저하되고, 생산 기능 및 생활환경의 정비 등이 다른 지역에 비해 낮은 지역에 대한 종합적이고 계획적인 대책을 실시하는 데 필요한 특별한 조치를 강구하여 이 지역의 자립 촉진을 도모하고, 가지고 주민 복지의 향상, 고용 증대, 지역 격차의 시정 및 아름답고 품격 있는 국토의 형성에 기여하는 것”을 목적으로 하고 있다.¹⁴⁾ 따라서 이 법은 기본적으로 활력이 저하되고 생산 및 생활환경이 저하된 지역에 대해 대책을 추진하는 근거가 되지만 일본 전체의 과제인 ‘아름답고’, 품격 있는‘, ‘자립’을 포함하여 일본전체의 차원에서 접근하고 있음을 보여주고 있다.

가장 중요한 과소지역으로 선정되는 시정촌의 기준에 대하여 인구 기준과 재정 기준으로 구분하여 규정하고 있다(법 제2조). 우선 인구 기준을 살펴보면 인구감소율, 고령자비율(65세 이상), 15세 이상 29세 인구비율의 세 가지 요소를 고려하여 정하게 된다. 기간은 1960년～1995년(35년간, 제1호), 1960년～2005년(45년간, 제2호), 1965년～2010년(45년간, 제3호)의 세 가지를 규정하여 각각 ① 인구감소율이 33% 이상인 경우, ② 인구감소율이 28% 이상으로 고령자비율이 29% 이상인 경우, ③ 인구감소율이 28% 이상으로 15세 이상 30세 미만의 인구비율이 14% 이하인 경우 중 하나에 해당하는 경우에 과소지역으로 선정되는 요건으로 규정하고 있다.¹⁵⁾ 재정 기준으로는 재정력 지수¹⁶⁾를 기준으로 하여 기간 내 평균 재정력 지수가 0.56 이하인 경우로 규정하고 있다.

과소지역선정 요건은 최근 2017년 법 개정으로 제4호가 신설되었는데 기간을 1970년～2015년(45년간)으로 하는 인구기준이 추가되었다. 또한 이 기간 동안 세부요건으로 ① 인구감소율 32%이상, ② 인구감소율이 27% 이상이고, 2015년 고령자 비율이 36% 이상, ③ 인구감소율이 27% 이상이고, 2015년 15세 이상 30세 미안의 인구비율이 11% 이하인 경우, ④ 1990년～2015년(25년)간 인구감소율이 21% 이상인 경우가 추가되었다. 이는 과거에 비해 인구감소율 비율이 1% 낮아졌지만 고령자나 15세 이상 30세 미만 요건이 보다 높아졌는데 이는 일본의 저출산·고령화가 심화되면서 기존의 요건을 충족하는 시정촌이 증가하여 그 대상이 증가하고 있다는 점이 고려된 것이다. 이 법에 따라 과소지역으로 지정된 시정촌은 2019년 4월 기준으로 817개로 전국 시정촌의 47.5%에 이르고 있다.¹⁷⁾

｢과소지역자립촉진특별조치법｣은 과소지역자립촉진을 위한 대책의 목표로 산업의 진흥, 안정적인 고용 증대, 과소지역과 기타 지역과의 연락 및 교류 촉진, 주민의 생활 안정과 복지 향상, 개성 넘치는 지역 사회 형성 및 지역 사회의 재구성 촉진을 규정하고 있다.¹⁸⁾

도도부 현은 해당 도도부 현의 과소지역 자립촉진을 도모하기 위해서 ‘과소지역자립촉진정책(이하 ’자립촉진 방침’이라고 함)을 정할 수 있도록 하고 있다(법 제5조). 자립촉진방침에는 과소지역 자립촉진에 관한 기본적인 사항 이외에 과소지역의 산업의 진흥 및 관광 개발에 관한 사항, 기타지역과 연락하는 교통통신체계의 정비, 과소화 지역 정보화 촉진, 생화환경 정비, 고령자 등의 건강과 복지의 향상 및 증진, 의료의 확보, 교육의 진흥, 지역 문화의 진흥, 취락의 정비에 관한 사항을 포함하도록 하고 있다. 이에 따른 자립촉진정책을 작성하는 경우에는 도도부현은 광역적인 경제사회생활권의 정비체계에 통합하도록 배려하도록 하고 있다.¹⁹⁾ 이러한 자립촉진방침을 정하고자 하는 경우에 도도부현은 사전에 총무대신, 농립수산대신 및 국토교통대신과 협의하여 동의를 얻도록 하고 있다.

자립촉진방침이 마련된 후 과소지역은 지역 의회의 의결을 거쳐 ‘과소지역자립촉진시정촌계획’(이하 ‘시정촌 계획’이라 함)을 정할 수 있다.²⁰⁾ 시정촌 계획은 자립촉진방침에서의 내용을 시정촌 단위에서 구체화하는 것으로 이러한 사항은 계획을 마련하는 과정에서 미리 도도부현과 협의하도록 하고 있다. 수립된 시정촌 계획은 총무대신, 농림수산 대신 및 국토교통대신에게 제출하도록 하고 있고 이들은 이를 관계 행정기관장에게 통보하도록 하고 있다.²¹⁾ 도시지역의 경우에는 자립촉진방침에 따라 ‘과소지역자립촉진도시계획’(이하 ‘과소도시계획’이라 함)을 정할 수 있는데 그 사항은 도도부현과 동일하다. 총무대신, 농림수산대신 및 국토교통대신은 ‘시정촌 계획’ 또는 ‘과소도시계획’의 실시에 관하여 필요한 경우 관계 행정기관의 장과 지방 공공단체에 협력을 요구할 수 있으며 필요한 경우 관계 지방공공단체에 대한 조사를 실시할 수 있다.²²⁾

도도부 현이 작성하는 자립촉진방침과 시정촌 계획, 과소도시계획은 과거 과소지역자립특별조치법에서는 계획수립을 강제하였다. 하지만 2009년 지방분권개혁 추진계획에 따라 강제규정은 임의규정으로 개정되었다. 이는 도도부 현 또는 시정촌의 자체적인 판단에 따라 도도부현 계획이나 시정촌 계획을 수립할지 여부를 선택하게 하여 계획에 정해진 사항을 단순히 그대로 수용하는 것이 아니라 임의로 선택할 수 있도록 하였다. 계획수립이 강제규정에서 임의규정으로 개정됨에 따라 과소 지역의 시정촌의 요구와는 달리 계획수립이 이루어지지 않는 경우가 발생할 우려에 대해 과소 지역의 시정촌은 자립 촉진 방침이 정해져 있지 않은 경우에는 도도부현에 대해 자립 촉진방침을 정하도록 요청할 수 있고 이러한 요청이 있는 경우 도도부현은 신속하게 자립촉진 방침을 정하도록 근거를 마련하고 있다.²³⁾

과소지역과 관련한 계획은 임의규정이지만 ｢과소지역자립촉진특별조치법｣에 근거한 재정상의 특별조치 등을 받기 위해서는 이러한 조치와 관련된 사항이 반영된 계획이 지속적으로 수립되어야 한다.

｢과소지역자립촉진특별조치법｣의 중요한 내용 중 하나는 과소지역에 대해 재정상의 특별조치를 취할 수 있다는 점이다. 이 법에 의하여 교육시설 중 공립 초·중학교의 통합에 따른 학교 교사 또는 실내 운동장의 신·증축, 아동 복지시설 중 보육 또는 보유 제휴형 어린이 시설의 신설, 수리, 확장 또는 정비, 소방시설에 있어서 기계기구 및 설비의 구매 또는 촉진에 필요한 경비에 대해서는 기존의 국고보조금에 관한 규정에도 불구하고 별도의 국고보조금을 지급하도록 규정하고 있다.²⁴⁾

과소지역의 시정촌은 과소지역자립촉진을 위한 지방채를 발행할 수 있으며 지방채의 대상 경비에 있어서 교통의 확보 또는 산업 진흥을 위해 필요한 시정촌 도로, 항만, 지역 산업 진흥에 이바지하는 시설, 중소기업 육성이나 기업홍보를 위한 공장 및 사무실, 주민 교통수단 확보 및 지역 교류 촉진을 위한 철도, 전기통신, 하수처리, 화장터, 소방시설, 노인복지시설 등을 규정하고 있다. 특히 2017년 3월 개정을 통해 시정촌에 설립되어 있는 공립유치원, 공립 초·중·고등학교, 공립전수학교²⁵⁾ 등을 정비하는데 필요한 경비도 지방채의 대상 경비로 추가되었다.²⁶⁾

과소지역자립촉진 방안 중 특징적인 부분 중 하나는 시정촌 계획에 따라 실시하는 각종 지역 산업과 관련되는 사업 또는 관광 등에 필요한 재원으로 지방채를 발행할 수 있도록 하고 있다는 점이다.²⁷⁾ 이러한 시설은 교통의 확보 또는 산업의 진흥을 도모하기 위해 필요한 시정촌도, 지역산업의 진흥에 이바지하는 시설, 관광 시설, 주민교통 및 지역 간 교류 촉진을 위한 철도 관련 시설, 전기통신, 하수처리, 소방, 노인 및 보육시설이었다. 최근 2017년 개정을 통해서 해당 시정촌에 설립되어 있는 ‘공립의 초등학교, 중학교 및 의무 교육 학교 및 시립 유치원, 고등학교, 중등 교육 학교 및 특별 지원 학교’와 ‘시립 전수학교’의 정비에 대해서도 필요 경비를 위해 지방채 발행을 허용하였다.

과소지역의 핵심적인 시정촌도 및 시정촌이 관리하는 핵심적인 농도, 임도 및 어항 관련 도로의 신설 및 개축에 대해서는 다른 법률의 규정에도 불구하고 도시계획에 따라 도도부현이 할 수 있도록 하고 있고 이 경우 도도부현이 시정촌의 권한을 대신하여 실시하는 것으로 하고 있다.²⁸⁾ 이 경우 도로의 신설 및 개축에 필요한 경비는 해당 도시(시정촌)가 부담하게 되는데, 이를 부담하는 도시가 ‘후진지역의 개발에 관한 공공사업에 관한 국가의 부담비율의 특례에 관한 법률(後進地域の開発に関する公共事業に係る国の負担割合の特例に関する法律)’ 제2조 제1항에서 규정하고 있는 도시인 경우에는 기간 도로 정비 사업을 이 법에서의 개발지정사업으로 간주하여 이 법을 적용하도록 하여 재정 부담을 완화해주고 있다.²⁹⁾

또한 과소지역의 시정촌이 관리하는 공공하수도 중 광역의 차원에서 설치하여야 하는 것은 도시계획에 따라 시가 설치할 수 있으며, 도도부현은 진료서 및 의료진 확충 등의 사업을 실시하도록 하고 있다.³⁰⁾

그 외에도 과소 지역의 노인복지 증인을 위한 시설 건설 보조(법 제19조), 교통시설의 확충(법 제20조), 정보유통의 원활화 및 통신체계의 확충(법 제21조), 지역문화 진흥 노력(법 제23조)를 규정하고 있다. 또한 해당 시정촌의 경우에 시정촌 계획의 이행을 촉진하기 위해서 국유임야의 활용 특례를 규정하고 있다(법 제25조).

과소지역 이외의 지역에 있는 사업용 자산을 양도하고 과소 지역에 있는 사업용 자산을 취득한 경우 과세특례를 부여하고 있으며(법 제29조), 과소 지역 내 생산, 농림수산물 등의 판매업, 숙박 관련 시설의 신설 또는 증설의 경우에는 조세특별조치법에 따라 특별상각 및 지방세 과제를 면제 할 수 있도록 하고 있다(법 제30조, 제31조).³¹⁾

과소지역에 대한 특별법상의 각종 조치들의 결과로 인해 도교, 나고야, 오사카의 3대 도시권에서 과소지역으로의 전입자는 2000년 인구조사에서는 약 27만 명, 2010년 인구조사에서는 약 19만 명, 2015년 인구조사에서는 약 17만 명으로 조사되었다. 2000년 인구조사에 비해 2010년 인구조사에서 도시에서의 이주가 증가하는 과소지역은 108개 지역(전체 과소지역의 7.1%)이었으며 2010년 인구조사에 비해 2015년 인구조사에서 증가하는 지역은 397개 지역(전체의 26.1%)에 이르고 있는 것으로 나타나, 도시지역에서의 이주가 증가하고 지역도 확대하고 있는 것으로 나타났다.³²⁾

일본의 경우 ｢과소지역자립촉진특별조치법｣을 시행하면서 1988년부터 “전국과소문제 심포지엄”을 개최하여 전국에서 과소문제와 관련한 지방자치단체 및 활동가들의 교류를 유도하고 있다. 이와 관련하여 총무성은 매년 과소 지역 자립 촉진에 이바지하기 위해 창의력을 통해 지역 활성화를 도모한 우수사례를 선정하여 표창하고 있다.³³⁾ 2019년 총무대신상을 수상한 오오모리현 오 와니 정(青森県 大鰐町)의 경우에는 전체인구는 1960년부터 감소하기 시작한 지역으로 1960년 18,777명에서 2015년에는 9,676명으로 지속적으로 감소하였다. 이는 일본 인구 전체의 인구가 감소하고 있기 때문에 전체 숫자를 늘리는 것은 한계가 있고 오히려 감소폭이 줄어드는 것이 제도의 효과로 보아야 할 것이다. 이러한 관점에서 이 지역의 인구증가율을 보면 1960년의 –48.5%에서 1950년에는 11.9%로 인구감소폭이 급격하게 줄어들고 있음을 알 수 있다.³⁴⁾ 또한 와카야마현 가쓰라기정(和歌山県 かつらぎ町)의 경우에도 1960년의 전체인구는 26,411명에서 2015년에는 16,992명으로 지속적으로 줄어들었지만 인구증가율은 1960년의 –35.7%에서 2015년에는 –6.8%로 급격하게 감소하였다.³⁵⁾ 이를 통해 과소지역특별법을 통해 수립된 지역자립으로 인해 지역의 인구감소를 줄이고 도시의 활력을 얻으려는 입법목적이 어느 정도는 실현되고 있음을 알 수 있다. 오히려 일본 전체 인구가 감소하고 있다는 점을 고려하면 인구 감소폭이 크게 줄어들고 있다는 것은 과소지역이 성장 동력을 찾아가고 있다고 볼 수 있을 것이다.

우리나라도 저출산·고령화로 인한 인구감소 문제가 심각한 사회문제로 제기됨에 따라 이에 대한 입법적 대응 논의도 이루어지고 있다. 지역의 균형발전차원에서는 ｢국가균형발전특별법｣이 있으며 인구감소 대응을 위한 정책을 총괄하는 ｢저출산·고령사회 기본법｣이 제정되어 있다. 국가균형발전특별법은 특수상황지역에 대해서 일정기간 관계 중앙행정기관에 의한 행정지원 등 특수한 지원조치를 할 수 있도록 규정하고 있다.³⁶⁾ 하지만 여기서의 특수상황지역은 지리적인 환경이거나 분단으로 인한 사회적인 환경으로 인해 성장에 한계가 있는 지역을 의미하기 때문에 이를 과소지역을 포함한다고 보기는 어렵다고 할 것이다. 또한 ｢저출산·고령사회 기본법｣의 경우 중앙정부나 지방자치단체의 저출산·고령화에 대응하는 정책들의 근거가 되고 있으나 인구가 급격하게 감소하는 과소지역을 한정하여 집중적으로 지원하는 내용은 별달리 담고 있지 못하다.

다른 지역에 비해 급격하게 인구가 감소하는 지역을 별도로 구분하고 집중 지원하여 소멸의 위험에서 벗어나도록 새로운 성장 동력을 마련하기 위한 별도의 입법이 추진되고 있다. 이러한 입법은 기존의 지방자치법을 개정하는 방식과 일본과 같이 특별법을 제정하는 방식으로 구분할 수 있다.

현행 지방자치법에서 대도시에 대한 특례를 인정하고 있는데³⁷⁾ 이를 기반으로 하여 과소지역을 특례군(郡)으로 지정하고 지원 방안을 마련하는 방안이다.

이후삼 의원이 대표발의한 지방자치법 개정안에 의하면 인구 3만 명 미만이거나 인구밀도(인구수/㎢) 40명 미만인 군(郡)에 대하여 특례군(郡)으로 지정할 수 있도록 하고, 행정안전부장관이 관계 중앙기관장과 협의하여 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립·추진할 수 있도록 하고 있다. 또한 박덕흠 의원이 대표발의한 지방자치법 개정안에 의하면 농어촌 군으로서 65세 이상 인구의 비율이 100분의 20을 초과하고, 재정자립도³⁸⁾가 농어촌 군 전체의 평균 미만이며, 소멸위험지수³⁹⁾가 0.5 미만인 군은 특례군 으로 지정하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있도록 하고 행정안전부장관은 특례군의 지원 및 균형발전을 위한 시책을 수립하고 추진하도록 정하고 있다.

우리나라에도 일본과 같이 과소지역에 대해 별도의 특별법을 제정하는 방안도 제시되고 있는데 대표적으로 강석호 의원이 대표발의 한 ‘인구감소지역 발전 특별법안’이 있다. 이 법률안은 적용범위를 다른 일반적인 법률과 달리 수도권, 광역시, 특별자치시 및 제주특별자치도를 적용 지역에서 제외하고 있다(안 제3조), 또한 행정자치부장관은 인구감소지역의 정주 여건을 조성하고 주민의 생활기반을 확충하기 위하여 5년마다 인구감소지역발전기본계획을 수립·시행하고, 도지사 및 시장·군수는 기본계획에 따라 매년 인구감소지역발전시행계획을 수립·시행하도록 하고 있다(안 제7조, 제9조). 인구감소지역의 정주여건의 조성, 주민생활기반의 확충 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 행정자치부장관 소속으로 인구감소지역 발전위원회를 두도록 하고 있다(안 제10조). 또한 위원회 사무 처리를 위해 위원회 소속으로 지역발전기획단을 두고, 도지사 소속으로 인구감소지역발전지원단을, 시장·군수 소속으로 인구감소지역발전지원팀을 두도록 하고 있다(안 제11, 12조). 도지사는 인구가 감소하고 지역경제가 침체되어 있는 시·군 지역의 발전을 위해 해당 시장·군수의 의견을 들어 행정자치부장관에게 인구감소지역의 지정을 신청할 수 있고, 행정자치부장관은 인구감소지역을 지정하고, 목적을 달성하거나 달성할 수 없다고 인정되는 때에는 인구감소지역의 지정을 해제할 수 있도록 정하고 있다(안 제13, 14, 15조). 행정자치부장관과 도지사는 인구감소지역의 정주 공간 현대화와 주민 생활기반의 확충에 필요한 기반조성 시책을 수립·시행하여야 하고, 관련 전문 인력을 양성하도록 하고 있으며(안 제16조 및 제17조), 국가 및 지방자치단체는 개발사업의 시행자에게 필요한 자금을 보조·융자 등을 할 수 있고, 주민의 부담 경감 등을 위하여 조세감면 등 세제상의 지원을 할 수 있도록 하고 있다(안 제18조 및 제19조). 국가 및 지방자치단체는 인구감소지역에 대하여 사회기반시설의 설치·유지 및 보수를 우선적으로 지원할 수 있고, 노후 주택의 개량 지원, 교육·문화·관광시설에 대한 지원, 농림·해양·수산업에 대한 지원을 할 수 있도록 하고 있다(안 제20조～제23조).

현재 저출산·고령화에 따른 사회 변화에 대응하기 위하여｢저출산·고령사회 기본법｣이 제정되어 있다. 그러나 여기에는 국자 및 지방자치단체는 인구정책, 인구교육 등의 시책을 강구하도록 하고 있을 뿐이다. 특히 정부가 5년마다 저출산·고령사회기본계획을 수립하고 에에 기초하여 지방자치단체가 연도별 시행계획을 수립하도록 하고 있다.⁴⁰⁾ 하지만 이는 기존의 인구 관련 정책들을 단순히 모아 놓은 수준에 불과하여 기본계획의 실효성에 대해 많은 비판이 제기되고 있다. 또한 이는 모든 지방자치단체들이 수립하도록 하는 것으로 인구변화에 따른 과소지역의 경우 차별적인 정책을 수립할 수 있는 근거가 부족한 상황이다. 결국 일반적인 인구변화 관점의 정책 수립의 근거가 될 수 있을 뿐 과소지역의 문제를 해결하기 위한 각종 정책을 수립하고 지원하는데 근거가 되기에는 부족하다. 따라서 과소지역의 활성화를 위해서는 과소지역에 대한 세부적인 지원 사항을 규정한 특별법 마련이 고려되어야 한다. 지방자치법의 특례 규정에 과소지역을 규정하는 경우 실제 과소지역의 선정과 지원에 대한 세부적인 사항에 대해서 별도의 법률이 추가적으로 마련되어야 한다.⁴¹⁾

현행 지방자치법에서 규정하고 있는 인구 50만 이상의 특례 규정은 인구에 따른 행정수요에 대응한 실질적 지방자치 구현을 위한 것이다. 즉 지방자치법상의 인구 50만이라는 특례상의 기준은 주로 지방자치단체의 자치권의 확보 차원에서 행정체제의 특수성을 고려한 것으로 과소지역의 활성화에서 이야기하는 행정적·재정적 지원과는 성격이 다르다.

사실상 10만 이상인 기초자치단체와 동일하게 50만 이상 또는 100만 이상 대도시를 기초지방자치단체로서 동일시하는 것은 해당 지역의 사회적, 경제적, 문화적 특성을 고려하지 않았을 뿐만 아니라 인구수에 따른 행정수요를 반영하지 못하여 실질적 지방자치구현에 저해를 초래하고 있다. 따라서 인구수가 50만 이상 또는 100만이상인 대도시에 대하여 해당 지역의 지방자치단체의 지방분권과 지방자치가 실질적으로 부여하기 위하여 대도시 특례시제도의 도입이 필요하다.⁴²⁾ 하지만 과소지역의 경우 이러한 행정수요에 의한 것이 아니라 지역소멸을 막기 위한 각종 지원을 목적으로 하는 것으로 특례의 취지와도 부합하기 곤란하다. 그렇다면 오히려 과소지역의 범위를 법률에서 구체적으로 정하고 그에 따른 세부적인 방안을 법률에서 마련하는 특별법 제정이 타당하다고 할 것이다.

지역 간의 다양한 영역에 있어서의 격차(특히 서울이나 수도권과 지방의 격차)는 평등의 이념은 물론이고 정의의 원리에도 과연 합치하지 않는다.⁴³⁾ 그동안 수도권에는 규제를 강화하고 지방에는 각종 신도시개발을 추진하는 국토·도시계획이 마련되어 왔다. 그러나 내용적으로, 공간적으로 중첩되고 복잡한 지역 종합계획체계는 각종 계획들 간의 내용적 연계성에 있어서나 계획내용의 명료성에 있어서, 그리고 상위계획과 하위 계획 간의 구속력문제에 있어서 적지 아니한 혼동과 함께 업무상의 난맥을 가져오고 말았다.⁴⁴⁾

우선 인구감소시대에 접어든 과거의 인구 성장을 기반으로 한 계획법제의 재검토가 필요하다. 일본의 인구감소에 대한 각종계획과는 달리 아직도 우리의 계획법제는 인구 증가를 전제로 한 경우가 많다. 신도시를 만들어 놓으면 전처럼 사람들이 이주하고 인구도 늘어날 것으로 보고 있지만 현실은 전혀 그렇지 못하다. 또한 수도권의 성장 동력 일부를 비수도권으로 이동시켜 비수도권의 성장을 도모하는 기존의 방식을 버리고 지역의 자생적 발전전략을 기반으로 하는 계획법제 마련이 필요하다. 과거 지역의 성장이라는 성장 중심 패러다임에서 벗어나지 못하면서 단순히 수도권의 성장 동력을 비수도권으로 이전시키고 약간의 지원정책을 가미하는 것으로 지역균형발전을 도모하려는 정책만으로는 지역의 인구감소에 대응하는데 한계가 있다.

장기적으로는 인구감소를 고려한 지역발전의 장기적인 계획수립이 필요하다. 일본의 경우 일본전체의 인구감소를 전제로 ‘국토 그랜드디자인 2050: 대류촉진형 국토의 형성(国土のグランドデザイン２０５０～対流促進型国土の形成～)’ 을 수립하고 실현방안으로 2015년에 제2차 국토형성계획을 수립하였다. 최근 우리도 제5차 국토종합계획(안)에서는 인구감소에 대응한 유연한 도시개발·관리를 전략으로 제시하면서 인구감소 등에 따른 새로운 위기 지역 발굴·예방을 세부 전략으로 제시하고 있다는 점에서는 고무적이다.⁴⁵⁾ 다만 이에 대한 구체적인 방안에 대해서는 보다 많은 논의가 이어져야 할 것이다.

지방자치단체가 인구감소에 대응하기 위해서는 현재의 인구감소의 상황을 정확하게 인식하는 것이 중요하다. 그러나 지방자치단체는 아직도 인구가 증가할 것이라는 청사진을 제시하는 경우가 대부분이다.

대구광역시의 경우 2015년 대구장기발전종합계획에 의하면 통계청 추계인구는 지속적으로 감소하지만 대구시의 주요 프로젝트 추진과 산업단지 조성 등으로 인해 오히려 인구는 증가할 것으로 예측하고 있었다.⁴⁶⁾ 하지만 예측과는 달리 지금에 있어서는 자연감소와 사회적 감소의 이중고로 시급히 인구유출에 대한 방안 마련이 필요하다는 지적이 제기되고 있다.⁴⁷⁾

이러한 지방자치단체의 인구 부풀리기에 대해 최근제동이 걸리고 있다. 국토교통부는 지방자치단체로 하여금 정밀한 도시계획 수립을 유도하기 위하여 시장·군수는 도시·군기본계획의 타당성 재검토에 계획인구의 적정성을 명시하고 목표연도 인구추계치가 통계청 추계치의 105%를 초과하지 못하도록 2017년에 도시·군기본계획수립지침을 개정하였다.⁴⁸⁾ 하지만 평택시의 경우에도 2035 평택도시기본계획 수립 과정에서 목표인구를 과도하게 설정하여 재설정 통보가 있었으며,⁴⁹⁾ 전주시도 2035 전주시 도시기본계획안 마련과정에서도 목표인구를 현재 65만 명에서 2035년까지 83만 명으로 늘리겠다고 하여 재설정 통보가 있었다.⁵⁰⁾

이렇게 지방자치단체는 지침변경에도 불구하고 계량하기 힘든 사회·경제적 요인을 근거로 계획인구를 최대한 높게 정하고 있다. 이는 과거 인구증가시대에 인구수에 따라 개발의 규모가 변화하였기 때문에 인구를 과도하게 높게 잡는 것이 지역을 활성화하기 위한 방법으로 활용되어 왔고 인구는 성장하고 있었기 때문에 지방자치단체의 입장에서는 과도한 목표 자체가 큰 문제가 되지 않았기 때문이다.

그러나 지역계획에서의 목표인구는 지역의 계획목표로서의 그 취지를 존중하여야 하는 것이 타당하겠지만, 특정지역에서 감당하기 어려운 터무니없는 숫자놀음은 해당지역의 지속가능성에 큰 도움이 되지 않는다.⁵¹⁾ 그렇기 때문에 우선 지방자치단체는 자신들의 지역에서 과소지역의 발생할 수 있다는 현실적인 위기감을 공유할 필요가 있다. 과소지역의 문제는 다른 지역의 문제라는 인식은 과소지역 상호간의 역량 공유를 저해할 뿐만 아니라 기본계획에서 가장 기본이 되는 인구예측이 현실과 보다 괴리되는 악순환을 반복시킬 것이다. 이러한 인식을 기반으로 과거 인구증가 시대와 같은 과도한 수요 전망 때문에 시가화 예정용지나 도시계획시설의 미집행률이 높아지고 있으므로 효율적인 토지이용을 위해서는 적정한 수요추정이 필요하고, 지역 내 유휴시설의 용도 전환 및 공유경제 촉진 등 효율적인 토지이용 방안 마련이 이루어져야 한다.⁵²⁾ 따라서 기본계획 수립에 있어서 단순히 통계청의 인구추계치의 105%를 넘지 못하게 하는 정도에 그칠 것이 아니라 사회적 요인 등으로 인한 인구 변화에 대해 보다 보수적인 예측을 유도하고 지역의 과소지역 발생 가능성과 그에 대한 사전 대응 방안을 마련하도록 기본계획에 포함하는 방안도 고려될 필요가 있다.

인구감소지역 특별법 제정에서 가장 중요한 것은 인구감소지역, 즉 과소지역을 어떠한 기준으로 규정할 것인가의 문제이다. 인구감소 지역이 점차 확대될 상황에서 이들에 대한 특별법상의 지원을 하는 것은 한계가 있기 때문이다.

우리나라의 관련 입법안을 살펴보면 과소지역 지원의 대상이 되는 지역에서 수도권, 광역시 등을 제외하고 있지만⁵³⁾ 과소지역은 일반적인 인구기준에 적합한지 여부로 판단되어야 하지 수도권이나 광역시를 제외하는 것은 적절하지 못하다. 일본의 경우도 인구감소가 가속화되면서 과소지역의 요건에 해당하는 시정촌이 증가하고 있는데 해당 시정촌을 줄이는 과정에 있어서 대도시를 제외하는 등의 지역을 한정하는 방식이 아닌 인구감소율을 보다 높게 규정하는 방식을 취하고 있다.⁵⁴⁾ 또한 최근의 인구감소는 단순히 과거의 농어촌에 국한되는 것이 아니라 도청 소재지, 산업도시, 광역대도시로 확산되는 경향을 보이고 있다.⁵⁵⁾ 대도시의 경우라고 하여도 인구감소가 급격하여 요건에 해당한다면 지원 대상에 포함하는 것이 타당할 것이다. 일본의 대표적인 대도시인 오사카 시의 경우에도 지하야아카사카촌(千早赤阪村)이 2014년 과소지역으로 지정되어 과소지역 자립촉진지침을 마련하였다는 점을 감안하면 대도시를 제외할 별다른 이유는 없다고 할 것이다.⁵⁶⁾

또한 일본과 마찬가지로 과소지역 선정을 위해서는 인구감소율과 재정 감소율을 기준으로 마련할 필요가 있다. 이에 대해서 입법안에서 제안하는 내용보다 엄격한 기준이 마련되어야 한다. 단순히 인구가 줄어드는 지역을 보호하는 것이 아니라 그러한 지역 중에서 가장 어려운 지역의 자립을 지원하는 것이 입법목적이기 때문이다. 따라서 인구기준으로 농어촌 군으로서 65세 이상 인구의 비율이 100분의 30을 초과하고, 20세부터 39세까지의 여성인구수를 65세 이상의 인구수로 나눈 값인 소멸위험지수가 0.5 미만인 지역이어야 하며 재정자립도⁵⁷⁾가 농어촌 군 전체의 평균 미만이 아닌 하위 20%미만인 경우 등 보다 엄격한 기준이 마련될 필요가 있다.⁵⁸⁾

이와 관련하여 과소지역을 시범적으로 선정하고 지원하는 방안도 고려될 필요가 있다. 초기에는 중앙정부에서 과소지역으로 승인할 지역의 숫자를 제한하고 지원을 통한 효과성을 분석하고 난 후 이를 기반으로 대상을 확대하는 단계적인 방안이다. 인구가 줄어든다는 문제만으로 지방자치단체의 지원이 급증할 우려가 있으며 실제 법률을 통한 각종 지원의 효과성에 대해서 논란이 있을 수 있다는 점에서 이를 시범 실시하고 문제점을 개선하여 이를 확대하는 방안도 고려될 수 있을 것이다.

일본의 과소지역대책특별조치법은 과소지역에 대해 산업을 활성화시키는 내용보다는 정주여건을 확충하고 개선하는 것을 주된 내용으로 하고 있다. 또한 특례의 상당부분이 유치원이나 학교 등 보육이나 교육관련 시설의 확충이나 개선에 관한 사항이다. 이는 과소지역의 해결이 노년층에 대한 정책도 중요하지만 무엇보다 청년층을 대상으로 이들의 정주여건을 강화하는데 치중되어 있기 때문이다.

일본의 과소지역 정책도 1980년에 지역격차를 완화하기 위한 하드웨어 중심의 정책으로 시작하였다. 이는 1970년대 일본의 고도 성장기에 3대 대도시권(도교, 나고야, 오사카) 중심으로의 인구집중으로 인해 지역의 인구가 급격하게 감소하면서 성장 동력 자체가 붕괴되는 지역이 발생하면서 논의되었다. 하지만 지금에 있어서는 단순하게 시설을 구비하는 하드웨어 중심에서 주거여건 개선, 공공서비스 공급 등의 소프트웨어 지원으로 변화하였다. 과소지역에 대한 주거환경정비 중심의 하드웨어 중심은 단기간에는 성과를 낼 수 있을 수 있어도 장기적으로 보면 지역에서 자체적으로 소득과 일자리, 부가가치를 창출하여야 한다는 과제를 해소하지 못하였기 때문이다. 이 때문에 과소지역특별법도 과거의 단순 건설 중심 일변도의 지원과는 달리 주거 중심의 사회기반시설 확충에 치중하고 있다.

인구감소가 지역의 특성에 따라 다르게 나타나므로 지역의 크기, 위치 등을 고려한 맞춤형 계획 수립을 유도하는 것은 고려될 수 있을 것이다. 대도시는 글로벌 경쟁력 강화를 위한 계획이, 중소도시는 지역거점 역할을 통한 인구유출 방지를 위한 계획이, 농산어촌에서는 최소한의 삶의 질 확보를 위한 기초생활 인프라 공급을 위한 계획이 필요하다.⁵⁹⁾

지역의 활성화를 위해서는 일정한 삶의 질이 담보되어야 하는데 이는 사회기반시설, 즉 생활 인프라가 일정수준 마련되어야 한다. 현재 부처별 생활 인프라 최소기준을 도입하였으나 지원하는 지역, 시설 등이 구분되어 생활 인프라 전반에 대한 지원이 미흡한 실정이다. 그러므로 지역적정기준(Local Optimum) 설정을 위한 가이드라인 제시가 필요하다. 지역의 규모, 인구학적 구성, 공간적 특성 등에 적합한 공공서비스 분야 및 기준을 마련하고 지역별로 적정 기준을 마련할 수 있는 최소기준과 지역적정기준 설정 가이드라인 제시가 필요하다.⁶⁰⁾ 또한 산업기반 마련, 사회간접자본 확충, 생활환경 정비 등 기존에 추진 중인 지역발전사업 뿐만 아니라 의료, 교육, 지역문화 등 소프트한 분야의 사업에 대한 종합적인 지원 대책 마련이 필요하다.⁶¹⁾

어떠한 시책들을 규정할 것인가 하는 문제도 중요한 사안이지만, 구체적으로 그러한 시책을 실효적으로 관철시킬 수 있는 구속력 있는 규정에 의하여 뒷받침되지 못한다면, 이는 단순한 구호에 그치고 말 것이다.⁶²⁾ 따라서 과소지역에 관한 각종 시책들을 단순히 “필요한 대책을 수립하여야 한다.”는 식으로 규정하여 계획 수립을 규정하는 것만으로는 실질적인 시책 수립은 물론 그 실효성도 약화될 수밖에 없다. 따라서 단순히 지침을 넘어 법률에서 어떠한 분야의 지원이 이루어져야 하고 대책이 수립되어야 하는지에 대해 규정될 필요가 있다. 이와 달리 일본의 과소지역대책특별조치법에서 각각의 지원 사항을 정하고 있으며 과소지역으로 선정된 지역에서 수립하는 계획은 법에서 규정하고 있는 각각의 지원방안에 대해 조문의 순서대로 목표와 구체적인 추진방향을 정하고 있다. 이를 통해 과소지역은 상호간에 동일한 기준 하에 각각의 대책을 상호 비교할 수 있으며 대책에 대한 이해를 높이고 지역에 보다 적합하고 실질적인 대책을 마련할 수 있다는 장점이 있다.

무엇보다 전제되어야 할 것은 정주여건의 개선은 그 차제만으로 인구 유출이 줄어들거나 인구 유입이 되는 것이 아니라 인구변화를 유도하는 계기에 불과하다는 점이다. 출산수당이 매우 높은 고흥군이 소멸가능성이 높다는 점은 기존 법률에서의 단순한 지원만으로 지역의 인구감소 문제가 해결되지 않는다는 것을 보여주는 것이다.⁶³⁾

일본의 ｢과소지역자립촉진특별조치법｣의 특징 중 하나는 중앙정부 차원의 대책을 마련하여 이를 지방자치단체가 수행하는 것이 아니라 각 시정촌의 주민들이 스스로 구체적인 의견을 세우고 중앙정부의 승인을 받아 지원을 받는 상향식 구조라는 점이다. 중앙정부의 하향식 정책수립은 지역의 현실에 적합하기 어려우며 오히려 지역 현실에 보다 적합하기 위해서는 지역 스스로 특색 있는 계획과 정책을 수립하게 하는 것이 타당하다. 일본은 법을 통해 선택할 수 있는 지원 분야를 명확하게 규정하고 지역에서 세부적인 사항을 자율적으로 정하도록 하고 중앙정부가 승인을 하도록 하여 예산지원의 범위를 보다 명확하게 하면서도 과소지역별로 특색을 살리며 발전을 모색하고 있는 것이다.

현행 지방자치단체는 계획고권을 가지고 있지만 실질적으로는 계획의 수립·승인과 입안·결정에서의 사무처리 정도의 역할에 머물러 있을 뿐이라고 할 수 있다.⁶⁴⁾ 상급계획과 지방자치단체의 “계획권한의 문제는 궁극적으로 조화의 원칙에 근거하여 해결되는 것이 필요”하다.⁶⁵⁾ 따라서 과소지역의 지방자치단체는 과소지역에 대한 계획수립을 위해 실질적인 계획권한이 마련되어야 한다. 또한 과소지역의 계획은 무엇보다 지역주민들의 실질적인 참여를 토대로 하여 지역에서 실제 실현 가능한 정책이 수립되어야 한다.⁶⁶⁾ 해당 지역 주민들의 참여가 기반이 되어야 해당 지역만의 특성을 살린 산업이나 분야를 활용하여 보다 단기간에 활성화 도모를 기대할 수 있기 때문이다.⁶⁷⁾

따라서 과소지역 특별법에서는 기본적으로 해당 지역 주민들과 지방자치단체가 주도하고 중앙정부는 이를 검토하여 지원하는 상향식 계획 수립체계가 마련되어야 한다.

또한 계획 수립과 실행에 있어서 지방자치단체의 공무원이나 지역 전문가, 주민들의 역량이 중요한 요소이기 때문에 이들에 대한 교육과 연구에 대한 지원규정이 마련되어야 한다. 인구감소에 직면하는 지방자치단체 스스로가 과소지역문제를 해결하기 위한 역량을 확보하는 것은 현실적으로 불가능하다. 일본의 과소지역특별조치법에서는 교육이나 연구지원이 규정되어 있지 않는데 이는 오랜 기간 고령화로 인한 문제가 논의되었다는 점에서 역량 확보의 필요성이 적을 수 있다는 것에 기인한다. 하지만 우리는 급속한 인구감소와 수도권 중심의 인구 편중으로 인한 인구감소가 급격하게 이루어지고 있다는 점에서 역량을 확보하기 위한 별도의 규정을 마련하는 것이 적절할 것이다.

과거 도시는 주변의 다른 도시들에 비해 더 경쟁적으로 성장하려고 과도한 계획을 수립하여 왔다. 그러나 하나의 도시가 다양한 도시의 기능을 모두 보유하는 것은 인구감소시대에는 한계가 있으며 특히 과소지역의 경우에는 기존의 시설을 유지하기도 어려운 상황이다. 따라서 지방자치단체가 상호 경쟁을 탈피하고 유기적인 연계와 역할분담이 필요하다.

예를 들면 의료시설의 경우 자치단체가 비슷한 시설을 갖는 것이 아니라 중추도시에는 고차 기능을 배치하고, 그 주변 지역에는 다른 자치단체가 갖고 있지 않은 의료시설을 갖추는 것이 권역 전체로 보면 보다 다양한 의료서비스를 받을 수 있는 방법을 들 수 있다.⁶⁸⁾ 이러한 도시간 연계를 위해 지방자치단체 상호간에 연계협력을 도모하거나 중앙정부 차원에서 지원으로 이를 유도하는 방안이 필요하다. 서울시의 주민센터 통폐합사례나 문경시의 상수도 여유분을 상주시에 공급하는 상수도 연계 사례 등은 연계와 협력으로 기존 시설을 보다 효율적으로 사용할 수 있다는 것을 보여주고 있다.

특히 주변에 대도시가 없는 지역의 지방자치단체들은 영향을 가진 특별시나 광역시가 없고 인구감소의 위기를 겪는 도시들이 인접해 있는 경우에는 이들 지방자치단체가 생존을 위하여 각각 가지고 있는 시설과 역량을 공유하여 하나의 통합적인 도시계획을 수립하여 인구감소에 대응하는 방향으로 나아가야 한다.⁶⁹⁾ 세부적으로는 도시계획에서 도시간 기능분담계획을 수립할 수 있도록 하는 방안이 제도화될 필요가 있다.