공무원 신분에 따른 기본권 제한의 문제점과 개선방안

헌법 제7조는 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다고 규정하고 있다. 규정에서 알 수 있듯이 공무원이 행하는 행위의 공공성은 일반인의 지위에서의 행위와 차별되는 본질적인 요소이므로, 공무원의 헌법상 권리는 한계를 지닐 수밖에 없다. 그러나 공무원 또한 공직자인 동시에 국민으로서 헌법상 권리의 주체이기도 하므로 공무원도 표현의 자유를 가지는 것은 당연하다. 즉 공무원도 일반인으로서 개인적 표현의 자유는 물론이고, 정치적 표현의 자유도 원칙적으로는 가진다.²⁾ 그러나 헌법 제7조에 의한 국민에 대한 봉사자라는 신분의 특수성으로 인하여 공무원에 대해서는 상대적으로 기본권의 제한의 범위가 넓게 인정되는데, 그에 관하여 어느 범위까지 허용되고 제한되어야 하는 가가 쟁점이다. 일반적으로 공무원의 정치적 표현의 자유는 국민 전체에 대한 봉사자로서의 공무원 신분의 특수성과 그 직무의 성질상 일반 국민과 비교하여 보다 넓고 강하게 제한할 수 있을 것이나, 공무원의 일반 표현의 자유는 국민의 한사람으로서 당연히 향유할 수 있는 기본권이기 때문에 더욱 그러하다. 이런 점에서 공무원으로서의 고권행위와 공무원의 사익 간에 발생할 수 있는 이익충돌이 항상 문제될 수 있는 것이다.

우리나라에서 공무원의 정치적 중립이 헌법 등에 명문화된 것은 3·15부정선거 이후 제3차 개헌에 의해 헌법 제27조에서 ‘공무원의 정치적 중립성과 신분은 법률이 정하는 바에 의하여 보장 된다’는 규정을 둔 이후부터이다. 현재 우리나라는 공무원이 정치단체의 활동이나 선거에 관여하는 것을 광범위하게 금지함으로써 엄격하게 정치활동을 금지하고 있는 바, 이는 공무원의 정치적 중립에 관한 여러 가지 필요성(공익의 증진, 행정의 능률성, 자율성, 안정성, 부패 방지, 행정업무의 계속성, 정치체제 내의 세력 균형 도모, 공명선거 기대 등) 중 공명선거와 부패방지를 그 목적으로 하고 있다.³⁾ 공무원의 정치적 중립은 엽관주의의 폐해를 극복하고 행정의 능률성과 계속성, 전문성, 공평성을 확보하고, 인사행정의 실적주의 확립 위해서 필수적인 제도이나 아래에서 보는 바와 같이 공무원들의 정치 활동 제한은 다른 한편에서는 민주주의 정치 체제에서 특정 집단의 정치적 자유만을 제한하는 것은 불공평하다는 비판이 가능하다.

첫째, 정치중립제도가 너무 엄격하다. 공무원이 정치적 중립을 지켜야 하는 것은 당연하지만 우리나라처럼 정당가입조차 금지하고 있는 경우는 드문 현상이다. 둘째, 정치중립제도가 너무 엄격한 것이 문제이지만 이를 잘 지키지 않는 것도 큰 문제다. 셋째, 정치중립이 현실적으로 지키기 어렵고 정치참여가 어느 정도 필요하다면 이를 전향적으로 고쳐야 할 것인데 그러한 생각조차 갖고 있지 않는 것도 문제이다. 공무원이 가지는 전문지식성 등을 감안할 때, 공무원의 정치활동의 무조건적 제한은 정당의 정책개발 면이나 우수인력 충원 면에서 손실이 될 수도 있다. 즉, 일선 공무원들이 소신을 가지고 빠르게 변화하는 환경에 선제적으로 대응하도록 해야 하는데 지나친 정치적 중립의 강조는 공무원의 이러한 정신을 막을 수 있는 것이다. 다시 말해 정치적 중립의 지나친 강조는 정부 관료제의 국민 대표적 기능을 제한할 뿐만 아니라 정치인과 공무원이 정책결정과정을 공유하고 있는 현실에서 불필요하거나 완화될 필요가 있는 것이다. 넷째, 공무원의 정치활동제한은 헌법상 기본권제한이라는 본질적 문제가 있다. 정치적 중립 못지않게 국민의 일원으로 당연히 누려야 할 표현의 자유와 참정권보장도 중요한 것이다. 다섯째, 민주주의는 정치활동에 대해 최대한 공정하고 광범위한 국민의 참여를 보장하는 것인데, 국민 다수를 접하는 공무원집단의 정치활동을 만연히 제한하는 것은 민주주의에도 반하는 것이다.⁴⁾

위 대법원 판결은 공무원 신분이라는 이유로 제한을 받고 있는 정치적 표현의 자유와 집단적 행동에 대한 한계를 명시한 리딩케이스이다. 그동안 공무원의 표현의 자유와 관련된 징계사유의 적법성과 관련하여 대법원은 우선 해당 공무원의 행위가 국가공무원법상 ‘금지되는 집단행위’에 해당하는지 여부에 대해서 ‘공무 이외의 일을 위한 집단행위’란 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상 공무원의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오거나, 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 공무원 다수의 결집된 행위’에 해당하여야 한다고 보았다.²²⁾ 이를 구체적으로 나누어보면 ① 다수의 결집된 행위(집단행위)에 해당하는지 유무, ② 공익에 반하는 목적의 유무 ③ 직무전념의무 해태 여부의 의 세 가지 개념표지가 모두 충족되었는지 여부를 기준으로 판단되어야 한다. 이 중에서 특히 원고들의 이 사건 행위가 ‘집단행위’에 해당하는지 여부에 대하여 대법원 판결이 원심과 달리 보다 구체적인 기준을 제시하여 판단함으로써 원심 판결을 파기하였다. 두 번째로 원고들의 이 사건 행위가 ‘품위유지의무 위반’에 해당하는지에 대한 판단기준과 관련하여 위 대법원 판결이 기존의 선례(대법원 2007. 7. 13. 선고 2006두12364 판결)가 제시한 법리를 그대로 원용하고 있는바, 이러한 판단기준이 적절한지 여부가 문제된다.

우선 집단행위금지 위반과 관련하여서는, 1심 법원은 각각의 시위와 기고행위가 겹치지 않고 행해졌지만 이에 대해 사전협의가 있었던 것으로 판단하였고, 1인 시위는 점심시간에 인권위 청사 앞에서 계속적으로 이루어졌으므로 이를 역할분담에 의한 지속적이고 연속적인 행동으로 보았다. 그리고 2011. 3. 2.에는 적어도 마지막 시위 및 기고라는 중요성을 인식하고 이에 대한 합의 하에 서울과 대구, 광주에서 각각 1인 시위를 하였고, 같은 날 기고행위가 있었다고 보았다. 이 같은 사실에 근거해 원고들은 사전에 공모하여 시위 및 기고행위를 하였거나, 적어도 후행자에게 가담하는 방식으로 집단적으로 이 사건 행위를 한 것이라 하여 원고들은 국가공무원법 법 제66조 제1항이 규정하는 ‘공무 이외의 일을 위한 집단행위의 금지의무’를 위반한 것이고, 이는 적법한 징계사유가 된다고 판시하였는데, 이는 국가공무원법이 금지하는 집단행위는 반드시 같은 시간, 장소에서 행해져야 할 것을 요하지 않는다는 전제하에 내려진 판단으로 보인다. 이와 관련하여 현행 ｢집회 및 시위에 관한 법률｣ 상의 ‘집회’ 개념은 ‘일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것’을 말하는 것이므로 그 공동의 목적은 ‘내적인 유대 관계’로 족하고, 공통의 의사형성과 의사표현을 전제로 하는 것은 아니²⁵⁾라고 하고 있으므로 ‘동일한 시간’과 ‘동일한 장소’를 요건으로 하는 ‘집회’ 개념과의 차별화를 위해 이를 ‘집단행위’의 요건으로 보지 않은 1심 및 원심의 판단은 타당한 것으로 보인다.

그러나 국가공무원법 제66조 제1항의 위반행위는 징계사유에 해당할 뿐만 아니라, 국가공무원법 제84조의2에 따라 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금이라는 형사처벌의 대상에도 해당하는바, 죄형법정주의 및 공무원의 표현의 자유에 미치는 효과 등을 고려할 때 엄격하게 해석할 필요가 있다. 구체적으로 ‘집단행위’를 규정함에 있어서 보통 2인 이상 복수의 자가 단체행위를 하는 것을 의미할 것이나, 국가공무원법이 공무원의 집단행위를 금지하는 취지에 비추어 보면, 구체적으로 몇 명을 의미하는 개념이라기보다 어떠한 단체의 구성이나 활동이 그 목적과 행위의 내용에 비추어 공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위로 봄이 상당하다. 이러한 ‘집단행위’에 해당하는 유형에는, ‘수인이 단체를 만들어 한 장소에 모여 의사표현을 하는 경우’와 ‘단체로 모여 의사표현을 하는 것은 아니지만 발표문에 공동으로 서명날인 하는 등의 수단으로 수인이 가담한 행위임을 표명하는 경우(이른바 연명 방식)’등이 있다.²⁶⁾ 또한 집단적으로 태업에 참가하는 행위(예컨대 일제휴가, 집단퇴장행위) 초과근무를 거부하는 행위 등과 정부의 업무와 활동의 효율 및 능률을 저하시키려는 목적 등을 바탕으로 한 집단행위성이 인정되어야 집단행위에 해당한다고 할 수 있을 것이다. 이런 점에서 사전공모가 인정되지 않더라도 후행자가 선행자에 가담한 경우 집단행위로 인정할 수 있다는 제1심 및 원심의 논리는 집단행위의 포섭범위를 과도하게 확장시켰다는 근본적인 문제점을 안고 있다.²⁷⁾ 또한 이 사건의 경우 릴레이 1인 시위, 릴레이 언론기고, 릴레이 내부게시망 게시 등이 문제되고 있는데, 집시법 상의 집회 개념을 대법원이 제시해 온 바에 따르면 “2인 이상 사람이 공동의견을 형성하여 이를 대외적으로 표명할 목적으로 동일한 일시에 동일 장소에서 모이는 것”이라 정의 내리고, 여기서 ‘동일 일시’와 관련하여 상당한 시간적 간격을 두고 시간대를 구분하여 1명씩 피켓 게시 등의 방법으로 의견표명을 하는 경우에는 집시법 상의 집회나 시위에 해당하지 않는다고 본다면, 원고들의 릴레이 1인 시위 등이 적어도 하루 이상의 간격을 두고 이루어진 경우이므로 집시법 상의 집회나 시위에 해당하지 않고 개인적 표현행위에 해당한다고 평가할 수 있으므로 결국 원고들의 이 사건 행위는 ‘행위의 집단성’이 결여된바, 이를 집단행위에 해당한다고 본 원심의 판결에 대해서는 비판이 가능하다.²⁸⁾

다음으로 품위유지의무 위반과 관련하여서 1심 및 원심 법원은 원고들의 피켓이나 기고글의 “인권위 비전은 이제 쓰레기통에 처박아야 합니다. 이제 그 뻔뻔한 입으로는 인권을 말할 자격이 없습니다”, “독선과 불통으로 인권위가 죽어갑니다”, “가장 민주적이어야 할 조직이 가장 추잡스런 공간으로 변질” 등의 표현은 객관적인 근거에 기초한 사실적 표현이라기보다는 원고들의 감정을 주관적으로 표출한 것에 불과하다고 보았다. 또한 이러한 표현들이 궁극적으로 행정청의 권한행사의 적정화에 기여하는 면이 있다고 할지라도, 인권을 보호해야 할 국가인권위원회가 반인권적 행위를 하였다는 취지의 내용이어서 국가인권위원회의 본래 설립 목적에 비추어볼 때 국민들로 하여금 인권위 소속 공무원들 전체의 공정성, 청렴성 등을 의심케 하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있으므로, 이 사건 행위는 국가공무원법 제63조의 품위유지의무를 위반한 것으로 보았다.

더욱이 원심 판결에서 문제가 된 원고들의 행위에 대한 법적 평가에 대한 준거 판결인 대법원 2006두12346 판결은 ‘그 발표 내용 중에 진위에 의심이 가는 부분이 있거나 그 표현이 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이고 과장된 부분이 있는 경우’를 품위유지의무 위반의 판단기준으로 제시한바, 이는 너무 추상적일 뿐만 아니라 품위유지의무 위반의 구체적인 행태 및 판단 요소들에 대해서도 제시 못한 문제점이 있다. 따라서 공무원이 내부고발이나 혁신차원 등에서 외부적 표현행위를 하는 경우 품위유지의무 위반에 해당하는지 여부를 판단함에 있어 ‘행위 동기와 목적’, ‘행위가 이루어진 시기와 장소’, ‘행위 내용 및 방법’, ‘행위 상대방’ 등의 사정을 충분히 고려하여 판단할 필요성이 있다. 원고들의 이 사건 ‘행위의 내용 및 방법’과 관련하여 폭력적 방법이나 모욕·명예훼손에 이를 정도의 표현은 존재하지 않았고, ‘행위의 상대방’과 관련하여서 언론에 글을 기고한 행위는 일반 국민들을 대상으로 한 것이어서 문제의 소지가 있으나 국가인권위원회의 특수성을 고려하여 국가인권위원회 소속 공무원은 적어도 ‘인권 문제’에 대해서는 상대적으로 자유로운 표현의 자유를 누린다고 볼 수 있는 여지가 존재한다. 마지막으로 원고들의 이 사건 행위를 통한 의견표명이 ① 부당하게 개인적 이익을 얻거나 불법적인 목적을 관철하기 위해 표현의 자유를 남용하는 경우에 해당하지 않음이 분명하고, ② 허위 사실을 유포하거나 의도적으로 사실을 왜곡·과장하여 자신이 속한 기관·조직의 명예와 위신을 실추시키거나 그 구성원들을 비방하는 경우에도 해당하지 않는 것으로 판단되며, ③ 일부 표현의 내용에 다소 감정적인 표현이 있다고 하더라도, 이 사건 원고들의 대부분의 행위는 욕설 등 저속하거나 외설적인 표현을 사용하여 타인에게 모욕감을 느끼게 하는 경우에 해당하지도 않는 것으로 보인다.

결론적으로, 이 사건 원고들의 행위는 공무원으로서 품위를 손상하거나 공직사회 전체에 대한 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 행위라고 보기 어려워, 이 사건 원고들의 행위가 국가공무원법 제63조가 규정하고 있는 품위유지의무 위반에 해당한다고 판단한 1심 및 원심 법원의 결론에 동의하기 어렵다.

우선 집단행위금지의 해석과 관련하여 대법원 판결은 이 사건 원고들의 행위가 앞서 언급한 대법원의 기본적인 판단기준으로서의 ‘공무 이외의 일을 위한 집단행위’의 구성요건적 개념 표지 세 가지인 ① ‘집단행위’에 해당하는지 여부 ② 공익에 반하는 목적이 존재하는지 유무 ③ 직무전념의무 해태 여부 중 어느 하나도 충족하지 않는다는 평가를 바탕으로 국가공무원법이 금지하고 있는 집단행위에 해당하지 않는다고 보았다. 첫 번째로 집단행위에 해당하는지 여부와 관련하여 대법원은, “여럿이 같은 시간에 한 장소에 모여 집단의 위세를 과시하는 방법으로 의사를 표현하거나 여럿이 단체를 결성하여 그 단체 명의로 의사를 표현하는 경우, 실제 여럿이 모이는 형태로 의사표현을 하는 것은 아니지만 발표문에 서명날인을 하는 등의 수단으로 여럿이 가담한 행위임을 표명하는 경우 또는 일제 휴가나 집단적인 조퇴, 초과근무 거부 등과 같이 정부활동의 능률을 저해하기 위한 집단적 태업 행위로 볼 수 있는 경우에 속하거나 이에 준할 정도로 행위의 집단성이 인정되어야” 국가공무원법 제66조 제1항이 금지하는 집단행위에 해당한다고 판시하였다. 이는, 집단행위금지와 관련한 이전의 사례들이 주로 ‘노동운동’에 해당하는지 여부 혹은 ‘정치적 중립성’을 위반하였는지 여부 등에 초점을 맞추었던 것과 대비하여 ‘금지되는 집단행위의 유형’을 보다 구체적으로 제시함으로써 예측가능성을 높였다는 점에 의미가 있다.²⁹⁾ 또한 위와 같이 금지되는 집단행위의 유형을 보다 구체적으로 제시함과 동시에 ‘공익에 반하는 목적 유무’에 관한 판단에 있어서도 엄격하게 해석함으로써 결과적으로 ‘금지되는 집단행위’의 범위를 좁혔다. 이를 통해 이 사건 원고들이 행한 릴레이 1인 시위 등 ‘변형된 1인 시위’를 비롯하여 릴레이 ‘언론기고’, 릴레이 ‘내부 전산망 게시’를 모두 선행자의 행위 이후에 후행자가 그에 동조하여 선행자가 행한 형태와 동일한 형태의 행위를 각각 한 것에 불과하다고 함으로써 이러한 행위들의 집단성을 부인하였다.

두 번째로 공익에 반하는 목적의 유무와 관련하여 당해 집단행위가 단순히 ‘공익에 부합하지 않는 것’이 아닌 ‘공익에 반하는 목적’을 분명히 갖고 행해져야 한다고 엄격하게 해석할 필요가 있다고 본다면, 원고들의 이 사건 행위가 공익에 부합하는 행위인지는 불분명하지만, 그렇다고 해서 오직 사익을 위한 것이라거나 공익에 반하는 목적을 분명히 갖고 행한 것이라고 보기도 힘들며 원고들의 이 사건 행위가 국가공무원법에서 공무원에 대하여 금지하는 특정의 정치적 활동에 해당하는 경우나, 특정 정당이나 정치세력에 대한 지지 또는 반대의사를 직접적으로 표현하는 등 정치적 편향성 또는 당파성을 명백히 드러내는 행위 등과 같이 공무원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르렀다고 볼 수 있는 경우도 아니다. 따라서 원고들의 이 사건 행위가 공익에 반하는 목적이 있다고 볼 수 없다고 판시한 이 대법원의 판단은 타당하다.

다음으로 품위유지의무 위반과 관련하여 대법원은 원심 판결과 마찬가지로 “공무원이 외부에 자신의 상사 등을 비판하는 의견을 발표하는 행위는 그것이 비록 행정조직의 개선과 발전에 도움이 되고, 궁극적으로 행정청의 권한행사와 적정화에 기여하는 면이 있다고 할지라도 국민들에게는 그 내용의 진위나 당부와는 상관없이 그 자체로 행정청 내부의 갈등으로 비춰져, 행정에 대한 국민의 신뢰를 실추시키는 요인으로 작용할 수 있는 것이고, 특히 그 발표 내용 중에 진위에 의심이 가는 부분이 있거나 그 표현이 개인적인 감정에 휩쓸려 지나치게 단정적이고 과장된 부분이 있는 경우에는 그 자체로 국민들로 하여금 공무원 본인은 물론 행정조직 전체의 공정성, 중립성, 신중성 등에 대하여 의문을 갖게 하여 행정에 대한 국민의 신로를 실추시킬 위험성이 크므로, 그 발표행위는 공무원으로서 체면과 위신을 손상시키는 행위에 해당한다.”는 기존의 선례(대법원 2017. 7. 13. 선고 2006두12364)가 제시한 법리를 그대로 원용하였다.

마지막으로 결론에 있어서도 원심 판결과 마찬가지로 이 사건 원고들의 행위가 품위유지의무 위반을 인정하기 어려운 경우에 해당함에도 불구하고 품위유지의무 위반을 인정함으로써 공무원의 표현의 자유를 위축시키는 결과를 초래하여 위 판결이 집단행위금지의 해석에 있어서 구체적인 판단기준을 제시하여 금지되는 집단행위에 대한 예측가능성을 높이고 외연의 확대가능성을 차단하여 공무원의 표현의 자유를 신장시킨 긍정적 요소를 결과적으로 상쇄시킨 한계가 있다.

앞서 각국의 입법례에서 언급한 바와 같이 공무원의 표현의 자유에 제한을 가하는 규정을 명시적으로 둔 국가는 프랑스와 일본뿐이었는데, 우리와 거의 유사한 내용의 규정을 두고 있다. 공무원의 자유권을 제한하는 모든 상황을 열거하여 규정할 수는 없으므로 제한 규정을 두는 경우 어느 국가든지 추상적으로 규정할 수밖에 없고, 이는 결국 해석의 문제로 귀결된다. 우리나라의 경우 국가공무원법 제63조에서 공무원은 ‘품위가 손상되는 행위‘를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있으며, 동법 제66조에서 공무원은 ’공무 외의 일을 위한 집단 행위‘를 하여서는 아니 된다고 규정하고 있다. 어느 정도를 품위의 손상으로 볼 것이며, 무엇을 집단 행위로 볼 것인가는 공무원의 종류나 지위에 의하여 결정되며 사회적 통념이 중요하게 작용될 수 밖에 없다.³⁰⁾ 해당 판례 평석에서 이미 간단한 요지를 살폈으나, 아래에서는 좀 더 구체적으로 관련 규정과 판례 등의 문제점을 살펴보고, 그 개선방안까지 검토한다.

헌법재판소는 공무원의 정치적 자유를 제한하는 법리적 근거로 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이므로 중립적 위치에서 공익을 추구하고(국민전체의 봉사자설), 행정에 대한 정치의 개입을 방지함으로써 행정의 전문성과 민주성을 제고하고(정치와 행정의 분리설), 정권의 변동에도 불구하고 공무원의 신분적 안정을 기하고, 엽관제로 인한 부패·비능률 등의 폐해를 방지하며(공무원의 이익보호설), 자본주의의 발달에 따르는 사회경제적 대립의 중재자·조정자로서의 기능을 적극적으로 담당하기 위하여 요구되는 것(공적 중재자설)”이라고 설명하고 있다.³¹⁾ 그러나 위와 같은 논리는 근거가 빈약하다는 비판이 있다.³²⁾ 먼저, 공무원의 정치적 자유를 제한함으로써 실현하고자 하는 이익이 추상적이고 불명확하다. 막연한 국익을 이유로 개인의 자유와 권리를 제한하는 것은 민주주의의 기본원칙에 위배될 소지가 크다. 또한 침해되는 이익도 매우 추상적이라는 점에서 국민 기본권을 만연히 제한하는 것은 죄형법정주의와 명확성의 원칙에도 어긋날 소지가 크다. 둘째, 같은 공무원이라 하더라도 신분상 지위, 장소, 근무 중 혹은 아닌 경우 등 다양하게 고려해야할 요소가 있음에도 불구하고, 일률적이고도 전면적으로 정치적 표현의 자유를 박탈하는 것은 다른 일반 국민 내지 정치인들과 비교하여 과도한 제한이지 않을 수 없다는 비판이 가능하다. 즉, 여전히 법원이나 헌법재판소의 위와 같은 태도는 공무원의 정치적 중립의무를 직무상 의무가 아닌 신분상 의무로 보는 측면이 강하고 이는 특별권력관계 이론의 잔재를 탈피하지 못한 것이라고 볼 수 밖에 없다고 할 것이다.

과거 우리나라는 공무원의 정치적 활동으로 나타난 잘못된 폐단이 많았던 까닭에 공무원의 정치적 중립 의무가 더 엄격해진 것도 사실이다. 그러나 현실은 공무원의 정치적 의사 표현이나 정치참여에 대한 의식이 크게 변하고 있는 상황이어서 만연히 정치적 중립의무만을 강조하는 것은 무리이므로 두 가치를 모두 살릴 수 있는 조화로운 해결방안을 모색해야 한다. 이를 위해서는 지나치게 엄격한 공무원의 정치적 중립의무 관련 법 규정의 완화가 요구된다. 우리나라의 현행법에는 공무원이 정치적 중립을 지켜야 하고 일체 정치활동을 하는 것을 금지하고 있다. 그러나 현실을 고려해 볼 때 이는 사실상 불가능한 것에 가깝다. 따라서 공무원으로 하여금 정치적 중립을 지키되 본인의 직무에 지장을 주지 않는 범위에서 의사 표현을 하거나, 공무원 신분이 아닌 사인의 지위에서는 비교적 자유롭게 정치적 표현을 하되 국민들에게 특정 정당이나 정치인을 지지하는 모습을 보이지 않도록 하는 것도 한 방법이다. 즉 공인으로서의 정치적 중립을 유지하되 한사람의 국민으로서 기본권은 보호해주는 기술적 입법이 요구된다. 마지막으로, 공직사회의 의식의 전환도 필요하다. 공무원들의 의식이 현실적으로 제도에 따라 그에 맞게 정치적 표현을 당당히 할 수 있도록 성숙해져야 할 것이다.³³⁾

우선 표현의 자유의 개념정의와 관련하여 공무원의 정치적 표현의 자유에 대한 인정 범위 및 방법을 다시 규정할 필요가 있다. 공무원도 국민의 한사람으로서 우리 헌법이 규정한 언론, 출판, 집회, 결사의 자유는 물론, 예술적 창작활동에 대해 폭넓은 자유를 인정받아야 한다. 또한 헌법상 언론, 출판의 자유 이외에도 상징적 표현과 집단적 표현으로서 집회, 결사의 자유도 원칙적으로 보장되어야 한다. 공무원이 공인인 그 직위를 이용한 정치적 의사표시를 하는 것은 제한할 수 있지만, 국민의 한 사람이라는 개인으로 하는 정치적 의사표시까지 금지하여서는 아니되는 바, 개인의 사적지위와 공적인 지위를 구분하여 공적인 공간에서의 정치적 의사표현은 제한될 수 있지만, 개인으로서 정치적 견해를 표현하는 등의 정치활동은 보장되어야 한다.

또 다른 쟁점은 공무원의 정치적 표현의 자유 제한 수위를 어느 기준에 맞춰야 하는 점이다. 이 문제와 관련하여서는, 정치적 표현의 자유를 제한 정도는 일반 국민과 공무원 모두의 의식 수준과 정치의 성숙도에 달려 있다고 할 것이므로 국민과 공무원 의식수준 및 정치 환경의 성숙도를 검토하고 난 후 정치적 중립을 완화하기 위한 요건을 고려해야 한다. 비록 우리나라 민주주의 역사가 길지는 않지만 과거 정치적 중립을 이유로 공무원의 표현의 자유를 엄격히 제한하던 시절에 비하여 국민과 공무원의 의식 수준 및 정치환경은 높은 성숙도를 보이고 있다. 따라서 공무원의 신분보장을 통한 행정의 안정성과 전문성을 해치지 않는 범위에서 공무원의 정치적 표현의 자유를 폭넓게 허용하는 방향으로 관련 법 규정을 개정함이 상당하다.³⁴⁾