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Ⅰ. 프랑스 헌법상 교육의 대원칙
교육제도를 헌법에서 제도보장으로 논하고 있는 경우는 드물고 헌법이론으로 제도보장론1)의 무용론을 이야기하는 학자들도 있지만, 제도적 보장이나 제도보장의 가장 큰 장점은 입법가들이 자의적으로 헌법 이념에 반하여 입법하는 것을 방지하는 기능을 가지 것이라고 볼 때, 헌법에 교육에 관한 권리를 규정한 것과 법률로 의무교육과 무상교육을 규정하는 것은 단순히 자유권이나 사회권으로 보는 것을 넘어서 제도적으로 보장하여야 의미도 포함하는 것으로 보아야 할 것이다.
이러한 측면에서 프랑스의 헌법상의 교육의 무상성과 의무교육을 중심으로 살펴보고 법률 규정상의 무상교육과 의무교육을 제도적으로 어떻게 어느 정도 보장하고 있는 지 살펴보고 비교법적으로 고찰해 우리나라의 제도에 참조하고자 한다. 먼저 교육의 무상성과 의무교육에 역사적 의미부터 살펴보기로 한다.
유럽의 공교육제도는 역사적으로 프랑스 혁명기를 거치면서 모든 시민이 자유롭게 교육을 받을 수 있는 권리를 법적으로 보장받게 하려는 노력에 의하여 시작되었고, 교육을 국가가 책임져야 할 공적인 의무로 간주했다. 따라서 국가에 의한 운영·관리되는 교육제도로 공교육의 확대와 강화는 시민의 교육 받을 권리를 평등하게 적용하려는 근대 시민사회의 이상에 기초하여 성장해 왔다.2)
프랑스의 교육제도는 1789년 프랑스 혁명에 기초하여 크게 세 가지 이념을 기반으로 한다. 즉, 교육과 종교의 분리(laicité), 의무교육과 무상교육이다. 프랑스 헌법은 모든 교육 단계에서 무상교육, 의무교육, 비종교 교육을 제공하는 것을 국가의 의무로 규정3)하고 있다.4)
의무교육이 국가의 의무로 규정된 것은 18세기에 심화된 불평등해소를 위함이었다. 그것은 무상교육의 실시로 연결되어졌다. 그리고 현재 의무교육은 18세까지 하고 있고 무상교육은 모든 학업과정을 무상으로 하고 있다. 다만 무상의 정도에서 약간의 차이를 가져오고 있다. 일반적으로 무상교육이라 함은 교육을 받으며 필요한 경비 즉, 교수·학습활동 과정에서 요구되는 경비의 일체를 직접적으로 학생 및 그 학부모들에게 부담시키지 아니하고 실시하는 교육을 의미한다.5) 그런데 대부분의 국가에서 일반적으로 무상교육을 채택하고 의무교육을 넘어서는 경우에는 무상교육이 아닌 경우이다. 하지만 의무교육을 넘어서 무상교육을 실시하는 경우가 프랑스의 경우라고 할 수 있다. 대학교육이 의무교육은 아니지만 학생들이 등록금을 부담하지 않고 학생으로서 사회의 다양한 복지혜택을 받을 수 있도록 구성되어 있기 때문이다.
프랑스에서 부모는 자녀를 위하여 다양한 교육방식을, 즉 국가가 운영하는 학교 외에도 개인, 전문단체 및 종교단체 등에 의하여 설치·운영되고 있는 사립학교들6)을 선택할 수 있지만, 의무교육은 공교육 중심으로 이루어진다. 그리고 의무교육을 뒷받침하기 위해서 무상교육이 자리 잡고 있다. 이러한 공교육 중심의 무상교육이 자리 잡게 된 것은 18세기 교육개혁운동이 본격화 되면서 교육의 평등주의나 세속주의를 주장한 장자크 루소, 인간불평등해소의 수단으로서 교육의 사회적 역할을 주장한 꽁도르세(Marie Jean de Condorcet)7)의 영향이 크다. 이러한 배경으로 1791년 프랑스혁명 정부의 헌법에 무상교육조항이 삽입되었다. 즉, ‘공교육은 모든 시민에게 제공되어야 하고, 또 모든 인간에게 필수적인 교육은 무상으로 제공되어야 한다.＇고 규정하였다. 그 후 나폴레옹은 프랑스 교육행정시스템을 중앙집권적 형태로 조직하여 공교육제도를 확립하였다.8)
1881년 6월 16일 법은 초등학교교육을 무상이라고 규정하였고, 1896년 10월 30일 법에 의하여 유치원과 초등학교로 확장되었다. 이 무상교육은 헌법적 가치를 가진 것이 아니라 법률적 일반원리로서 인식되었다. 그 후 헌법 전문의 규정에 ‘모든 단계에 무상 및 종교적 중립의 공교육조직구성은 국가의 의무이다’9)라고 규정하여 법률에서 무상교육을 규정할 수 있는 근거를 제시하였다.
이 무상교육원칙은 현재 교육법전(Code de l'éducation) 제132-1조10)에서 제132-2조11)에 규정되어 있다. 교육은 중등 교육을 제공하는 공립 고등학교 및 대학의 학생뿐만 아니라 그랑 제꼴을 위한 준비반 학생과 공립 중등 교육 기관의 고등 교육을 위한 학생에게 무료로 제공된다. 즉 이 규정에 따라 가정은 학문적 비용에 관여하지 않고, 교육의 매뉴얼에 따라 집단적으로 사용하는 모든 물품을 무료로 제공한다.
여기서의 물품제공은 자치단체별로 그 책임의 범위가 나뉘어져있다. 1975년 Haby법에 따라 유치원, 초등학교의 경우에는 코뮌이 책임지고, 중학교는 데빠르트망이 책임진다. 이러한 구입비용에 있어서 데빠르트망은 국가로부터 예산교부금을 받는다. 그런데 고등학교에 있어서는 레지용이 자신들이 책임진다고 결정하지 않는 이상 교재비를 학부모가 담당하였다. 그래서 몇몇 레지용에서는 무료교육정책이 무시되었다. 2004년 이후, 고등학교의 매뉴얼에 따라 무상교육이 일반화되었다. 오늘날 모든 레지용은 입학 당시에 구입비용을 가정에 주거나 지방자치단체가 직접 구입하여 제공하고 있다. 그러므로 지방자치단체간의 무상교육의 내용적 차이는 찾아보기 어렵다.
다만, 신학기 등록할 때 6세에서 18세까지의 취학아동을 가진 가정에 보조금(allocation)을 지급하는데 이는 학생의 연령에 따라 달라진다.
학업기간에 의무적으로 받는 수강교육이나 학교프로그램에 들어있는 수학여행이나 교외활동도 역시 무료이다. 이 규정은 엄격한 의미에서 무상교육과 관련이 있다. 다시 말해서 필요한 공책의 구입과 마찬가지로 교육기관에서 행하는 교육행위에 대한 어떠한 비용도 가정에 부담하게 할 수 없다. 현실적으로 공교육 무료의 원칙에 필요한 다양한 비용이 잘못 실행되는 경우는 거의 드물다. 즉, 스포츠 활동, 등·하교 교통 등 모든 학업을 위한 비용도 무료로 진행된다. 만약 이 원칙을 존중하지 않는 것은 명백히 불평등으로 간주된다.
무료는 행정규칙에 의하여 정하진 공식적 시간표와 프로그램의 틀 내에서 의무적 학습과 선택적 학습교육 전체에 적용된다. 하지만 개별학교가 임의로 시행하거나 만든 활동 혹은 프로그램 밖의 활동에 대해서는 무료가 아니다.12)
고등교육의 경우에는 의무교육은 아니지만 무상으로 하는 것이 특징이다.13) 교육의 무상성을 대학교까지 확장한 것은 교육 기회의 평등을 철저히 보장하려는 제도적 의미이다. 다만 대학교에서는 학교활동과 관련된 비용은 무상이지만 등·하교의 교통비용까지 무상의 대상이 되는 것은 아니고 사회안전법에 따라서 일반적 생활비용으로 다루어진다.
1958년 헌법 전문규정으로 공교육 조직 구성상 모든 단계의 교육에 대하여 무상을 천명한 것이 특징이다. 교육을 단순히 사회 복지적 측면만 강조하였다면 경제적 발전에 따른 단계적 수순을 밟았을지 모르지만, 교육은 단순히 평등을 넘어서 국가의 발전과 존속성 및 단일성을 위한 필수적 요소로 인식한 것이다. 그리고 특히 주목할 점은 규정상 제도적으로 교육의 무상성을 국가의 의무로 규정하였다는 것이다. 개인의 권리 측면에서 규정한 것이 아니라 국가의 의무로 규정한 것은 개인의 권리주장이 없더라도 국가는 당연히 스스로 의무를 행하여야 한다는 측면에서 더욱 강하게 교육의 무상성을 보장한 것으로 보야 할 것이다. 그리고 교육의 무상성에 대한 조건을 규정하지 않음으로서 국가 내에서 이루어지는 모든 교육 대상자를 차별하지 않는다는 것이다. 즉 교육대상자의 내국인과 외국인을 구별하지 않고 무상교육이 이루어지는 제도로서의 의미를 가진다고 할 것이다.
Ⅱ. 프랑스 교육시스템과 의무교육제도
프랑스의 교육과정은 사이클(Cycle)14)로 조직되어 있는데, 유치원에서 초등학교까지는 3개의 사이클로 조직되고, 중학교는 2개 사이클, 고등학교도 2개 사이클로 대학은 3개의 사이클로 1,2학년까지 제1기, 3학년과 석사까지 제2기, 박사과정 이후를 제3기로 각각 구분해 놓고 있다. 각각의 사이클의 기간은 법령으로 정해두고 있다. 이러한 사이클을 통해서 유치원, 초·중· 고 학생들의 평가 기준과 연간 학업의 향상 정도, 그리고 능력과 적성에 따른 다양하고 연속적인 교육을 가능하도록 해 준다.15)
프랑스의 교육시스템은 중앙집권적이라고 할 수 있다. 그러나 국가가 독점적으로 모든 교육을 통제한다는 의미라기보다 국가가 교육에 대한 총괄과 지원을 한다는 의미가 강하다. 국가는 전반적으로 공적 서비스의 운용 및 기본적인 교육내용에 대한 일관성 문제 등 보증인으로서의 역할을 하며 실제 교육업무는 효율성과 실천성 등을 고려하여 지방교육청이 관할하고 있는 등 실질적으로 각 학교단위의 특성에 따른 자율성과 다양성이 잘 보장된 체제라고 할 수 있다.16)
프랑스에서는 1793년 의무교육이 도입된 이래로 (Louis Joseph Charleir), 프랑스 혁명에 따른 지속적인 변형과 1848년 개혁 이래로, 무상교육과 교육의 중립의무 도입은 1882년 3월28일 법에 의하여 확립되었다. (일명 Ferry17) 법). 그 내용을 살펴보면, 먼저 초등교육과정으로 6세에서 13세의 아이들에게 의무교육이 적용되었다. 초등교육은 일차교육기관 혹은 이차교육기관에서건, 사립학교 혹은 공립학교이건, 가정의 아버지에 의한 교육 혹은 그들 부모가 선택한 다른 사람에 의하건 초등교육은 의무적이면서 선택적으로 이루어졌다.18) 의무교육은 6세에서 13세로 최초에 규정되었지만 초등교육을 이수한 사람, 즉 졸업증명서(certificat d’édudes primaires)를 획득한 학생은11세에 학교를 떠날 수 있었다.
1882년 3월 28일 법19)에 의하여 13세로 정해진 의무교육의 최소나이는 1936년 8월9일 법에 의하여 다시 14세로 늘어나게 되었다.20) 샤를드골공화국대통령에 의한 1959년 1월6일법(l’Ordonnance du 6 janvier 1959)은 다시 14세의 의무교육나이를 16세로 연장하게 되었다. 이 법령은 만약 법령을 준수하지 않는 경우에는 가족보조금(allocations familiales)을 제공하지 않도록 하였다. 그리고 여러 프로그램에 의하여 의무교육을 18세까지 늦추도록 요구하였다.21)
현행 의무교육은 교육법 제1장 제 131조 이하에서 규정되었고, 제131-2조에서는 ‘의무교육은 공립학교나 사립학교 혹은 부모에 의한 가족 혹은 그 둘 중의 하나 혹은 그들의 선택에 의한 두 부모에 의하여 제공될 수 있다’22)라고 규정하고 있다. 이 규정에 따른 의무교육시스템의 실현을 보장하기 위해서 일반 행정기관의 장인 시장이, 경범죄예방에 관한 2007년 5월5일 법에 제정된 이래로, 학습상태를 관리하기 위하여 관할행정구역(communes)의 학생들에게 관련된 정보파일을 작성하도록 하고 있다. 그리고 부모의 책임계약(contrat de responsabilité parentale : CRP)23) 이행을 할 수 있도록 아이들의 보호자에 대한 장학검사관의(inspecteurs d’académie) 통보를 정보파일에 기입한다.
프랑스에는 6500개 이상의 학교가 있고 이들은 대부분 교육부장관의 통제아래 있으며, 약 15%-20%의 학생은 사립학교에 다니는데 동일한 적용을 받고 있다.
공교육 중심으로 교육제도가 운영되지만 사립학교의 교육을 배제하는 것은 아니다. 사립학교교육을 통한 교육의 무상성과 의무교육에 대해 프랑스는 특수한 제도적 방식으로 가지고 있다. 아래에서는 사립교육을 통한 의무교육과 교육의 무상성에 대해서 살펴보기로 한다.
프랑스에서 교육의 자유는 자유권으로서의 기능을 하면서도 국가의 의무가 더 강조되는 교육의 기본원칙 중 하나이다.24) 그러므로 공교육이 교육적 측면에서 대부분을 차지하고, 사교육은 법적으로 일정한 형식을 갖추어야하며, 그들의 재정은 공공단체에 의하여 보장되지는 않는다. 즉, 사교육에 대해서는 자유적 측면을 보장하는 대신에 당연히 공적재정이 보장되지 않는다.25) 다만 행정계약을 통하여 공적 재정의 혜택을 동일하게 받을 수 있다.
사교육제도를 살펴보면 4개의 형태로 존재한다. 즉, 국가와 함께 연합체형태의 계약 하에 있는 사립교육(학생은 2010년 기준 1200만 명 정도), 단순계약 하에 있는 사립교육 , 계약 밖의 사립교육 가정에 의한 가정교육형태로 존재한다.
이와 같은 다양한 사교육기관은 유치원, 초등학교, 중학교, 고등학교에 모두 존재한다.
프랑스 학생의 17% 정도는 2018-2019년 학기 동안 사립학교에 다닌 것으로 나타나고 이들 학생의 98%는 계약이 체결된 기관에서 교육받고 있다.
사립학교에 다니는 거의 대부분의 학생들은 계약을 체결한 학교의 학생으로 가톨릭 교육기관이다. 하지만 종교적 중립을 의무교육과 함께 규정한 헌법 전문의 이념에서도 알 수 있듯이 학교교육프로그램에서 더 이상의 가톨릭 교육은 거의 없다 즉, 교육의 형태나 교육프로그램이 공교육기관과 큰 차이점이 없다.
이러한 사립교육기관을 창설하기 위해서는 우선 시장, 국가의 검사장(procureur de la République), 국가 소속의 지방담당관(préfet), 대학구장((recteur)의 승인을 받아야 한다. 그리고 위생과 학습 환경이 적합한 조건을 갖추도록 하여 의무교육기관에 대한 감독과 교육의 효율성을 보장하고자 한다.
대학의 경우에는 졸업장 수여에 대하여 국가가 독점권을 가지고 있다. 즉, 사립교육기관은 학생들에게 학위과정수여만을 제공할 수 있고, 학위과정을 마친 학생들은 국가에 의하여 부여되는 졸업장을 획득하기 위하여 공식 시험을 통과하여야 하는데 학교가 이를 준비시킨다.
사립교육기관이 운영되는 과정에서 국가의 역할과 사립교육기관의 운영을 조절하기 위하여 공법적 계약형식을 취하고 있다. 그러므로 계약체결의 과정과 그 재정적 문제 및 현황을 살펴보면 그 특수성을 찾을 수 있다.
학교설립 시행 5년 후, 사립학교는 국가와 계약을 체결할 것을 요구할 수 있다. 이 계약은 협력계약 혹은 특별한 학생들을 위한 단순계약형태로 이루어진다. 이 계약에 의하여 교육기관은 출신, 견해, 신양에 차별받지 않고 학생들을 입학시켜야 한다. 즉, 사립교육기관은 학생선발에 있어서 차별적 요소를 배제하여야 하고 그 반대급부로 국가는 자격을 갖춘 교수자를 배치하고 재정적 지원하여 공립학교와 동일하게 운영될 수 있도록 한다. 그러므로 국가는 공교육기관의 교수자 선발에 해당하는 시험에 합격한 자를 배치하여야 하고, 공공단체(국가·지방자치단체)는 공교육기관에 제공하는 재정 지원과 동일한 비율의 재정지원을 사립학교에 제공하여야 한다.26) 이러한 점은 우리나라와 다른 점은 우리나라는 사립학교의 교원을 사립학교에서 직접 선발하지만, 프랑스는 사립학교의 교원에 대하여 우리나라의 국가임용시험에 합격한 사람을 직접 배치한다는 점에서 차이점을 찾을 수 있다.
초등학교와 특수학교를 위한 단순 계약 (Le contrat simple pour les écoles primaires ou spécialisées)27)을 체결한 학교는 공립학교의 시간표에 관한 일반적 규정과 프로그램을 준수하여 교육을 시켜야 한다. 그리고 초등학교, 중학교, 고등학교를 위한 협력계약을 체결하기 위해서는 설립되려는 학교의 관할을 담당하는 교구장에 의하여 그 교육의 필요성을 인정받아야 한다. 그리고 국가와 계약을 체결한 때에는 그 학교는 공립학교의 프로그램과 규정에 부합하는 교육을 제공하게 된다.
사립학교에 대한 국가의 통제에 있어서, 모든 사립학교는 국가와의 관계가 무엇이던 간에 국가의 감시체계 하에 존재한다. 다만 각 학교는 학교생활에 대한 내부규정을 스스로 제정하여 자신들의 고유한 특성을 유지할 수 있도록 하고 있다.
계약을 체결하지 않은 학교사립학교에 대한 감독은 행정적 감독과 교육적 감독으로 나누어 볼 수 있다. 행정적 측면에서의 감독을 보면, 학교장이나 교수자의 자격을 갖추고 있는지 그리고 학교의 의무, 공공질서, 개교당시에 획득한 사회적 위생적 규정 등을 준수하는 좋은 환경을 가지고 있는지를 감독한다. 교육적 측면에서의 감독은 교육이 아동에게 보장된 교육권에 맞춰서 교육을 하고 있는지, 의무교육기간에 취득하여야 하는 지식을 보장하는 최소한 교육이 이루어지는 지를 감독한다.
이러한 감독은 계약을 체결한 학교에 대해서 계약이 체결되지 않은 학교보다 훨씬 엄격하게 진행된다. 왜냐하면 계약에 의하여 조건 지워진 전체내용들에 대하여 감독하기 때문이다.
국가는 먼저 계약을 체결한 등급 안에서 교육을 수행하는 자들의 보수를 책임져야 한다. 그리고 기능적 비용에 있어서, 국가와 각 지방자치단체는 공교육기관과 동일한 수준의 기능적 비용에 참가하는 것과 동일한 조건으로 그 비용을 책임진다.
사립학교의 투자비용에 있어서, 사립학교는 엄격한 조건하에서 공공단체가 참여하게 할 수 있다. 즉, 일반적 규정으로서, 사립학교 투자비용의 총 참여는 기관의 연간비용의 10%이하를 유지하여야 하고, 참여는 법률에서 제한적으로 열거한 내용에 대해서만 투자할 수 있다.
프랑스의 교육시스템은 교육부장관(ministère chargé de l’Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche)이 행정 조직적 권한과 책임을 지는 체계이지만 1982-1983년, 2003-2004년에 걸친 지방분권에 의해서 지방자치단체에게 제한된 권한을 이양하였다. 그러나 국가는 여전히 교육프로그램, 교육기간, 교사의 모집 및 보수지불에 관해서 권한(les compétences)을 가지고 있다. 하지만 물질적 측면 즉 건물, 학생들의 등·하교교통 등에 관해서는 지방분권에 따른 일반적 교부금(la dotation générale de décentralisation28))을 지급하면서 지방자치단체에게 이양하였다. 이러한 재정적 지원은 교육 공공서비스에 있어서 평등의 원칙을 담보하기 위한 조치로 이루어졌다.
지방분권에 따라 유치원29)과 초등학교는 코뮌이, 중학교는 데빠르트망이 그리고 고등학교는 레지용이 담당하게 되었다.
국가의 의무로 교육의 무상성을 헌법 전문에 규정함에 따라 국가가 최종적 의무를 부담하고 중앙집권적 교육시스템을 제도적으로 구비한 구조이지만 세부적으로는 지방자치단체가 단계별 권한과 의무가 나눠지도록 하여 교육의 자치를 일정부분 보장하고 있다. 즉 국가의 관할권과 지방자치단체의 권한이 일정한 조화를 이루도록하고 있다.
프랑스는 교육을 공화국의 평등과 국가의 정신적 유대 중 하나로서 인식하는 나라로서 교육의 최종적 권한을 가지고 있다. 1982년 지방분권법에서도 국가는 교육의 공공서비스에 관한 책임을 갖고, 학교와 직원의 관리 등 교육행위의 조직과 내용에 대하여 관할권을 가진다고 규정하였다.
국가의 관할권을 살펴보면, 국가는 주로 대학교를 중심으로 관할권을 행사한다. 즉, 학교프로그램의 정의 및 그 내용, 국가디플롬(졸업장)의 등급 및 그 부여권, 대학과정 및 교육과정의 조직화, 학문적 비용, 계획·평가·조사, 교육에 있어서의 규칙제정, 교육공공서비스와 행정을 책임지는 직원들의 채용·보수·관리, 전체교원의 채용·보수·관리 등을 책임지고 있다. 뿐만 아니라 교육부장관은 학교와 대학교에 있어서 장학금의 부여, 사회적 행위, 건강을 책임진다. 그리고 국가는 대학, 고등교육기관의 소유자이고 국가예산으로 이것들을 건축, 수리, 비품제공을 하며 도서관등을 건축한다. 교원, 엔지니어, 행정직원, 인부 등 대학직원의 보수를 국가예산으로 책임진다. 하지만 지방자치단체도 대학기관의 생활과 재정에 참여할 수 있다.
프랑스는 지방자치단체가 3단계로 구성되어 있는데, 가장 작은 단위인 코뮌, 데빠르트망, 레지용으로 이루어진다. 각 단계별 교육에 관한 역할을 살펴보면, 코뮌은 1878과 1990년 법 이래로 지방의 유치원과 초등학교의 건축, 재건축, 확장, 수리 및 기능을 담당하는 소유권자였다. 코뮌은 학교의 직원들을(personnel non enseignant)을 모집하고 보수를 지급하며 관리하는 권한을 가졌다. 시의회는 국가의 대표자(prefet)의 의견을 들은 후 학교를 새롭게 개교할 것을 결정할 수 있고, 시장은 학교위원회(conseil d’école)30)의 의견을 들은 후 코뮌의 학교의 입학과 졸업 및 일정을 정할 수 있다. 그리고 코뮌의회는 가정형편에 따라서 학생들에게 보조금을 지불하여 학교생활에 지장이 없도록 학교회계원(une caisse des écoles)31)를 만들 수 있다. 시장이 학교회계원을 관할하면서 코뮌의 공법인으로서 유치원, 초등학교, 중학교의 교육과정에 다니는 학생들에게 사회적, 문화적, 교육적 등 모든 사회적 삶의 영역을 부조하는 역할을 한다. 학교회계원은 오랜 기간 동안 공립학교에 다니는 학생들에게 도움을 주었는데, 2005년 1월 1일부터 사립학교의 학생들에게도 도움을 줄 수 있도록 법적 가능성을 열어두었다.
데빠르트망위원회는 중학교의 건축, 재건축, 유지비용과 시설비용(기숙사, 학생식당, 학교비품 등)을 제공하는 것을 책임진다. 시설 측면뿐만 아니라 학생들의 수송비용과 수송 조직화를 책임진다. 그러므로 각 중학교는 기능적 보조금과 시설보조금을 받는데, 이것이 학교예산의 대부분을 차지한다.
레지용위원회는 데빠르트망과 마찬가지로 일반고등학교, 기술고등학교, 전문고등학교 농업등학교, 해양고등학교 등에 관한 책임을 진다.
공립중학교와 고등학교는 지방교육공법인(L’établissement public local d'enseignement :EPLE)의 지위를 누리며 그 행정위원원회(Conseil d’administration)는 그것의 예산을 책임진다. 그리고 학교의 장이 회계공무원(l’agent comptable)의 통제아래 집행자가 된다.32) 학교장과 회계공무원은 교육부장관이 임명하는 공무원이므로 학교에 소속된 직원들의 임명에 거의 결정권을 가지지 못하며, 학교의 고유예산은 매우 세부적이고 상세하여 지방교육공법인으로서 자치권은 매우 제한적이다. 지방자치단체는 이들 학교의 기능을 위해서 일정 교부금을 결정하여 지불하고 어떤 특정부분에 대하여 투자를 한다. 뿐만 아니라 지방자치단체는 비(非)교원인 직원에 대한 임금을 직접 책임진다. 국가는 교원의 임금에 대하여 직접 책임진다. 그러므로 교원이냐 아니냐에 따라서 임금을 지급하는 기관이 달라진다는 특징이 있다.
그리고 코뮌, 데빠르트망, 레지용은 교육기관에 대하여 그들 기관들을 책임지는 관청과 위원회의 동의를 얻어 학교가 개방된 시간동안 보충적 교육적 활동, 스포츠 활동, 문화적 활동 등을 조직한다. 이러한 활동들은 선택적이며 국가에 의하여 정해진 형태의 교육이나 형태에 의하여 제한 받지 않는다. 코뮌, 데빠르트망 그리고 레지용은 이러한 활동들의 재정부분을 책임진다.33) 즉, 국가의 프로그램으로 운영되는 공통적 교육과정인 경우에 국가가 비용을 담당하고 지방자치단체가 보충적으로 운영하는 교육프로그램은 해당 자치단체가 담당하는 보충적이며, 이원적 구조를 가지고 있다.
2003년 지방분권법에 따라 중학교와 고등학교의 인부 및 기술직원들의 채용, 보수, 업무관리를 지방자치단체가 맡도록 하였다. 물론 국가가 지방자치단체에게 이양한 이러한 책임들에 대한 비용도 함께 이양되었다. 행정서비스를 담당하는 지원이나 고위교원은 여전히 국가의 후견아래에 남아 있다.
국가와 함께 관할권을 분담한 지방자치단체의 영역은 법적 교육기관의 건축, 재건축, 정비들을 계획하기 위하여 투자프로그램을 수립할 수 있다. 학교의 신축에 있어서, 지방자치단체는 수용인원, 지역의 선택, 학생들의 기숙사 형태 등을 결정할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 프레페(도지사: Préfet)가 장학기관의 의견을 수렴한 후에 최종적으로 결정하도록 되어 있다. 교육감(Le recteur d'académie)34)과 교육조사관(l’inspecteur d'académie)35)은 자신이 맡은 교육기관의 교육구조를 결정한다. 하지만 레지용과 데빠르트망은 교육공법인(EPLE)의 위원회36), 국가교육아카데미위원회(CAEN)와 국가교육데바르트망위원회(CDEN)37) 에 위원으로 참석한다.
결론적으로 국가는 교육서비스의 제공자로서 교육내용과 직원과 교수의 관리에만 관여하고, 지자체는 교수나 직원의 보수 등을 제외한 그 외의 학교행정과 재정, 학교건물신축 등을 책임지는 방식으로 실질적인 학교 운영 등 교육수행은 철저히 해당지역의 자율과 책임이라는 원칙 아래 이루어진다.38) 하지만 최종적 권한은 국가이고, 국가의 후견아래 권한행사가 이루어지지만 이를 보완하고 학교교육의 효율성을 극대화하기 위해서 각종 위원회에 지방자치단체가 참여 해당 지장자치단체의 특수성과 의견을 반영할 수 있도록 하고 있다.
헌법에 교육의 무상성을 규정하여 국가의 의무로 규정하였기 때문에 국가중심의 교육제도를 운영하지 않을 수 없다. 다만 최종적으로 국가가 교육의 무상성을 담보하기는 하나 지방분권이 이루어진 1983년 이후에는 적극적인 지방의 역할이 조금씩 증가하는 경향이 있다. 그리고 지방자치단체의 역량에 따라서 재정을 투입하여 특수한 교육프로그램을 운영할 수 있도록 한 것은 교육권한의 분할과 지역특성에 맞는 교육을 할 여지를 부여하고 있다. 그리고 단계별 학교에 따라서 지방자치단체의 관할 학교가 달라짐으로서 3단계 지방자치구조를 가진 프랑스와 2단계 지방자치구조를 가진 우리나라와 다르고, 우리나라에서는 광역단위의 교육감만 선출함으로서 초중고 교육에 대한 기초지방자치단체가 관여할 여지가 거의 없기 때문에 유치원 및 초등학교의 교육에 오히려 지역적 특성을 살리기 어려운 측면이 있다.
Ⅲ. 프랑스 의무교육 관련법의 내용
헌법상 교육의 무상성을 제도적으로 보장하는 틀 안에서 의무교육에 관한 내용은 아동의 교육권 보장으로 규정하고 있다.
모든 아동은 자신의 가정활동을 보충하고 자신의 교육에 공헌할 교육의 권리를 가지며, 교육은 아동을 개화시키고, 문화를 얻게 하고, 직업적 삶을 준비하게 하고, 인간과 시민으로서 책임을 수행할 수 있도록 한다39)고 하여 아동의 교육권을 규정하고 있다.
반면 교육기관은 교육을 준비하고 삶에 따른 모든 형태를 준비하게 하고, 정보와 소통의 동시대 사회에서 시민으로 살아가는데 필요한 문화, 지식, 행동을 개발하게 하며, 기본적 정신을 개선한다고 하여 교육기관의 역할을 규정하고 있다.
그리고 가정은 이러한 임무를 수행하는데 동반 결합되어 있다고 하여 보호자와 함께 그 의무를 수행하도록 하여 보호자의 권리과 의무를 동시에 규정한 것이다.
기회의 평등을 위하여, 적합한 규정들은 자신의 태도와 개별적 필요에 따라 학교의 다양한 형태와 수준에 맞게 학급 학교를 이용할 수 있도록 하여야 한다.
국가는 가정의 교육행위와 아동의 개성을 존중하고 보장하여야 한다.40)
프랑스교육법 제131조 이하에서 의무교육은 6세에서 16세의 어린이에게 프랑스 국적이나 외국국적에 관련 없이 또 성적 차별 없이 어린이들에게 이루어져야 한다.41)고 규정하여 의무교육연령을 규정하고 국적과 관계없이 차별을 두지 못하도록 하여 외국인도 의무교육과 무상교육의 대상이 된다.
아동의 교육권을 보장하는 목적은 두 가지로 나뉠 수 있다. 첫째, 아동의 의무 교육권을 아동에게 일반적 문화 요소, 기본적 지식의 획득 혹은 자신들의 선택에 의한 기술적·전문적 형태의 지식습득을 보장하는 것이다. 둘째, 의무교육은 아동에게 자신의 수준에 맞는 기초적인 자신의 인격, 비판적 정신, 도덕적 윤리를 개발할 수 있도록 하는 것이다.
이러한 의무교육은 교육기관에서 우선적으로 보장된다.42) 의무교육의 목적 조항에서 쉽게 의무교육이 사회공동체의 지속적 발전의 토대로 인식하고 있음을 알 수 있다.
의무교육은 공교육기관, 공립학교 혹은 사립학교 혹은 아이들의 양부모 혹은 편부모에 의하여 가정에서 혹은 그들의 선택에 의한 모든 사람에 의해서 이루어질 수 있다.
그리고 이러한 의무교육을 공공서비스로 보아 다음과 같은 목적으로 조직되어야 한다.
가. 교육기관과 학교를 사용함에 열거된 다양한 서비스의 제공은 무상의 교육제공을 연장하고, 교육 형태를 풍부하게 하고, 모든 학생들에게 개별적 지원을 쉽게 할 수 있도록 하여야 한다.
나. 교육자들에게 학생들이 가족과 소통 및 학용품 등 그들의 형태에 공헌할 수 있는 서비스와 내용, 다양한 학문적 재원을 공급하여야 한다.
다. 학교에서 혹은 교육기관에서 교육을 받을 수 없는, 특히 특별한 교육을 필요로 하는 학생들의 교육을 보장하여야 한다.
라. 혁신적인 프로젝트나 학문적 경험의 개발에 공헌할 수 있어야 한다.
이러한 공공서비스의 형태 안에서 사용된 재원의 선택결정은 공개형태의 자료 및 자유롭고 논리적인 제공의 틀 속에서 고려된다.43)
의무교육에 해당하는 학생에 드는 가정의 비용투자는 사회안전법전 제 552-4조에서 제552-5조에 규정된 조건에 따라서 이루어진다.
즉, 공립 혹은 사립학교의 등록증명서의 제공, 아이가 가정에서 교육을 받고 있다는 것을 증명하는 국가관청의 증명서, 학생의 건강상태 때문에 어떠한 교육기관에도 정기적으로 다닐 수 없다는 것을 증명하는 의료증명서의 제시가 있어야 한다.
이러한 증명서가 제공된 때부터 비용을 제공한다. 다만 자신의 의지와 무관하게 이들 증명서의 제공이 늦어진 것으로 판명된다면 소급하여 비용이 지불될 수 있다.44)
의무교육을 책임지는 사람은 부모, 후견인 혹은 아동을 책임지는 자람, 부모 또는 후견인의 요구로 책임을 맡은 사람 등이다.45)
의무교육을 책임지고 있는 사람은 아동을 공립학교나 사립학교에 등록시키거나, 시장과 관할국가교육기관에 아동을 가정에서 교육시킨다는 것을 신고하여야 한다. 이러한 경우에는 매년 신고하여야 한다. 신고를 하지 않으면 1500유로의 벌금이 부과된다. 신고가 이루어지면 국가교육기관은 가정에 교육이 이루어진다는 것을 증명하는 증명서를 송부한다.
주거의 변화가 있거나 교육선택의 변화가 있는 경우에는 8일 이내에 학교에 등록시키거나 신고를 하여야 한다.
이러한 의무는 아동이 6세가 되는 학교입학연령이 될 때부터 적용된다.
주위에 하나 또는 여러 개의 공립학교가 있는 가정은 아동을 이들 학교들 중에서 선택하여 등록시킬 수 있다. 그들의 거주하는 코뮌과는 상관없이 할 수 있다. 즉, 이웃하는 코뮌에 가까운 학교가 있을 때에는 거기에 등록할 시킬 수 있다. 다만 행정규칙에 의하여 허용되는 입학정원이 벌써 초과한 경우에는 선택권을 행사할 수 없다.
외국에 거주하는 부모라도 자녀의 의무교육의 등록을 거절할 수 없다.
분기적 노동계약을 체결하는 경우에는 자신들의 아동을 노동계약기간 동안 자신이 거주하는 학교에 등록시킬 수 있는 권리가 있다.46)
가정에서의 교육47)은 선택적 교육의 한 형태로 지칭되는데 일반적으로 부모들이 자신의 아이에게 학교의 공통적 교육 밖의 교육을 제공하는 것을 일컫는다. 일반적으로 불어에서 학교 혹은 초등학교(École)는 어린이라 불리는 개인들을 수용하여 집단적 방식으로 교수자가 교육을 제공하는 기관이다. 이 용어는 라틴어의 Schola 에서 기원한 것으로 ‘학습에 기여하는 여가’에서 온 것이고 그리스어로 scholè에서 온 것으로 여가에서 온 것이다. 즉, 생산적인 측면의 반대되는 것으로 사회의 다양한 범주의 하나이고 철학으로 표현되었다.48)
그러므로 학교는 어느 정도 긴 시간동안 의무가 될 수도 혹은 선택이 될 수도 있다. 즉 학교가 의무인 것이 아니라 학생교육이 의무인 것이다. 그러므로 부모들은 자신들의 아이들을 집에서 교육시킬 수도 있고 그들을 학교에 보내어 교육시킬 수도 있는 선택권을 갖는다. 프랑스에서는 교육과정을 마칠 때 아이들이 학교교육을 받은 학생들의 수준에 비견되는 수준에 도달할 것을 요구하고 있다.
의무교육의 대상이 되는 아동이 가정이나 원거리 원격교육을 받고 있을 경우에는 의무교육 첫해부터 두 가지 조사를 받아야 한다.
사회적 특성의 조사는 시장에 의해서 이루어지는데, 그 조사목적은 가정에서 교육을 제공하는 원인이 무엇이가를 조사하는 것과 교육이 가정생활 형태와 아동의 건강상태가 병행될 수 있는 조건을 구비한 상태에서 이루어지고 있는 지를 확인하는 것이다.
이 조사는 가정교육을 신고한 직후 가능한 한 가장 빠른 시간 안에 이루어지고, 16세가 될 때까지 2년에 한 번씩 이루어진다.
국가장학관(l'IA-DASEN)은 학문적 특성의 조사를 하게 된다. 그 조사 목적은 가정에서 이루어지고 있는 교육이 교육법 제131-1-1조의 내용에서 정하고 있는 교육내용에 부합하도록 아동의 교육권리을 충족시키도록 하는 것이다. 이 통제는 가정교육을 신고한 경우에는 신고 후 3개월부터 일 년에 최소 한번 이상 이루어져야 한다.
이 통제는 제공되는 교육의 실행, 아동의 습득과 그 진행에 관해서 이루어진다. 학교를 대체하는 가정에서의 교육은 국가의 교육 서비스로서 그 진행이 아동을, 의무교육기간에 따른, 사회의 공통 기초 요구를 전체적으로 충족시킬 수 있어야하기 때문이다. 그리고 국가의 교육서비스는 지식의 습득이 부모의 교육적 선택에 의하여 정당하게 개선되는 결과를 가져오는 지를 고려하면서, 아이들의 연령, 건강상태에 적합하게 이루어지도록 담보하여야 한다. 따라서 책임자가 통제의 결과가 불충분하다는 것을 밝히면, 책임자는 두 번째의 통제를 시행하게 되고 그 기간을 알려야 준다. 평가받은 교육에 있어서 아이들의 습득진행으로 나아가지 못하게 한 부분이 무엇인지 명확히 알려주어야 한다. 그리고 그 기간을 설명을 하고 상황을 개선시킬 수 있는 시간이 되도록 하여야 한다.
이러한 통제는 집에서 이루어지거나 아니면 다른 장소에서 이루어질 수도 있다. 다만 일반적으로 부모의 집에서 이루어진다.
1차 평가에 의하여 나타난 결과가 학생의 의무교육내용에 충분하지 못하다는 결론이 나오면 2차 통제가 실시되고, 2차 통제에서도 불충분한 결과가 나오면, 무엇이 불충분하여 학업미달인지를 학부모에게 알리고, 학부모는 아동을 공립이나 사립학교에 15일 이내에 등록시켜야 한다. 학교의 선택은 학부모가 할 수 있다. 만약 그에 따르지 않으면 6개월 이내의 징역이나 7500 유로의 벌금에 처하도록 되어 있다.49)
만약 국가와 계약을 체결하지 않은 학교에서 의무교육을 수행하고 있었는데 아동의 교육을 받을 권리를 충족시키지 못한 경우에 교장이 교육의 질을 향상시키려는 아무런 조치도 취하지 않는다면 교장은 6개월의 징역이나 7500유로의 벌금에 처해진다. 물론 법원에 의하여 교장은 더 이상 해당학교의 교사들을 지휘할 수 없게 하거나, 혹은 학교를 폐쇄하도록 명할 수 있다. 그리고 해당학교의 학생들은 다른 학교로 전학하는 조취가 취해진다.50)
Ⅳ. 마치며: 더 발전적 교육제도를 위하여
우리 헌법 제 32조 제1항에서 “모든 국민은 능력에 따라 균등하게 교육을 받을 권리를 가진다.”고 교육을 받을 권리를 규정하고 있고, 동조 제3항에서 “의무교육은 무상으로 한다.”고 규정하고 있다. 여기에서 우리가 생각할 문제는 교육을 받을 권리의 주체가 국민이라면 그 의무를 담당하는 것은 국가이다. 그리고 그 교육은 공교육51)을 전제로 하는 것이다. 그렇다면 국가가 얼마만큼 헌법이 규정한 내용을 충실히 이행하고 있는가하는 점이 프랑스의 교육제도의 현실을 보면 알 수 있다. 제 3항에서 의무교육과 그 무상성을 규정하고 있는데 의무교육을 규정하고 있는 이유를 다시금 생각해 보아야 할 시점이라 할 것이다. ‘균등하게’라는 의미를 차별금지라는 소극적 의미만이 아니라 경제적 빈곤계층과 같이 사회적 약자가 실질적으로 교육의 기회를 가질 수 있도록 하는 교육정책을 국가가 적극적으로 실시해 줄 것을 요구할 수 있는 적극적 의미도 가진다52)고 할 것이다.
그러므로 프랑스의 제도를 보면, 우리 교육제도에서의 무상교육이 보완하여야 할 점을 발견할 수 있다.
첫째, 무상교육을 시행하고 있는 이유는 근본적으로 빈부격차에서 오는 자녀들의 학력 격차현상을 막고 교육을 통한 계층상의 기회가 주어지지 않는 사회적 불평등을 해소하기 위함이다. 그러므로 교육의 무상성은 초중등교육에 한정되는 것이 아니라 고등교육이 일반화된 오늘날에 있어서는 고등교육까지 무상교육으로 발전할 수 있어야 하는 것이다. 프랑스는 일찍이 헌법에 교육의 무상성을 규정함으로서 대학교와 대학원의 고등교육까지 모두 무상으로 하고 있다는 점을 우리도 고려해볼 때가 되었다고 보인다. 헌법 규정상 교육의 무상성을 국가의 의무로 규정한 점을 우리나라의 헌법 개정 때 반영되어야 할 것으로 보인다.
둘째, 의무교육과 교육의 무상성을 헌법 규정으로 둘 필요가 있다는 점이다. 관점에 따라서 국가 경제적 관점이나 사회 복지점 관점에서 고등교육의 비용보다 급한 분야가 있을 수 있으나 교육기회의 평등실현은 헌법적 가치로서 그에 따른 제도적 규정으로서 무상교육을 헌법에 규정할 필요성을 가진다 할 것이다.
셋째, 프랑스에서는 교육의 무상성과 의무교육을 보장하기 위해서 사립학교에 대하여 단순히 법령으로 규정하여 법령에 따르도록 하는 일방적 수단을 사용하기보다는 행정계약이라는 협력적 수단을 우선적으로 사용하고 있다는 점이다. 획일적 행정을 보완할 수 있고 탄력성을 가진 교육행정을 이행하고 있다는 점에서 의무교육과정에서도 행정계약제도를 적극적으로 도입하여 사용할 필요가 있다고 보인다.
넷째, 무상교육의 방법과 비용지급에 있어서 등록금과 학비의 경우에 무상이루어지고, 그 외에 교육에 필요한 비용은 사회안전법에 의해서 각 급 가정에 직접 지급되는 구조이다. 그러므로 제도적으로 단순히 학비의 경우 무상으로 지급된다고 무상교육제도가 완성되는 것이 아니라 무상교육을 받을 수 있는 경제적 배경까지 고려하고 있다는 점은 많은 시사점을 안겨준다.
다섯째, 교육제도에 있어서 지방자치단체와 국가 간에 역할 배분을 철저히 하고 있다는 점이다. 지방자치제도의 특성을 살리고 지방의 특색에 맞는 교육행정의 실현을 가져오기 위해서는 우리나라에서 광역자치단체단위의 교육행정이 현실반영이 제대로 되는지 의문이다. 그러므로 교육행정에 있어서 의무교육과 무상교육 시스템이 지역적 특성에 맡도록 구조를 세분화할 필요가 있다.
프랑스의 의무교육제도에서 알 수 있는 것은 의무교육제도는 평등실현을 위한 최소한의 요건에서 출발하여 교육의 민주화를 위한 첫발걸음이었다. 하지만 의무교육에 이어 무상교육이 뒷받침되어야 하고 한 걸음 더 나아가 교육민주화가 실현되어야 하는 것이 시대적 요구가 된다. 단순히 의무교육에 대한 무상성만으로 부족하고 사회의 모든 교육에 대한 무상성이 확대되어야한다. 프랑스는 일찍부터 모든 공교육에 대한 무상성을 헌법이념으로 채택하여 고등교육까지 무상교육으로 실행하고 있지만 오늘날 여전히 평등의 문제가 발생하고 있다.
교육을 받을 권리를 자유권적 성격, 사회권적 성격 혹은 객관적 가치질서 등으로 그 법적 성격을 논하고 있지만, 교육을 받을 권리에 대하여 국가의 의무사항으로 구체적으로 제도화하여야 할 것이다. 우리나라의 교육은 공교육과 사교육이 혼재되어 있고, 경제적 문제로 교육의 기회를 잡지 못하는 것이 우리사회의 불평등을 재생산하고, 사회발전의 걸림돌이 된다는 점에서 특히 사교육시장의 급격한 팽창에 따른 부작용을 고려하면 교육의 자유보다 교육의 평등문제가 급한 시점이라 할 것이다.
국가의 의무로서의 공교육과 더불어 교육 분권에 따른 지방자치단체의 교육에 대한 역할 등이 조화를 이루어, 무상교육의 이념실현과 교육에 있어서의 평등, 종국적으로는 교육의 민주화로 종착될 수 있는 제도적·법적 정비가 어느 때보다 필요한 시기에 직면해 있다고 할 것이다.
