농어촌 개발 관련 법제도의 문제점과 그 개선 방안^*

프랑스 정부는 1982년 이래 지방분권을 단계적으로 추진하였다. 1단계인 ACT1은 1982년부터 2003년까지이며 ACT2는 2003년부터 2007년까지 이루어졌다. ACT2 기간에 레지옹(Region)이라 불리는 광역지자체가 새롭게 설정되었고 여기에 많은 중앙정부의 권환과 역할이 이양되었다. 그에 더하여 중앙정부의 역할 이양과 더불어 지방에 행정 수장을 파견하여 지자체에 대한 관리 감독 기능도 강화되었다. 2007년 이후 지금까지를 ACT3으로 구분하고 있는데 이 기간 동안 22개 레지옹을 13개로 축소하고 정책 추진 체계를 국가-레지옹-꼬뮌연합체(EPCI) 3단계 시스템으로 만들어 가고 있는 상황이다. 이러한 과정에서 EPCI가 중요하게 대두되었는데, 현재 프랑스의 최소 자치단위인 꼬뮌은 모두 꼬뮌연합체(EPCI)를 구성하여 속하게 되어 있으며 그 보다 상위 개념인 레지옹은 경제발전과 교통 분야의 정책을 담당한다. 꼬민연합체와 레지옹 사이의 중간규모 지자체 단위에 해당하는 데파르트망은 사회복지 문화 분야를 담당하고 꼬민연합체(ECPI)는 그 외의 모든 분야의 지역 정책을 담당하여 실질적으로 프랑스 농어촌지방의 정비와 재생사업에 관한 업무를 총괄한다.¹⁶⁾

한편, 프랑스는 지방분권화가 촉진되면서 1999년 국토정비발전전국계획(SNADT)이 폐지되어 현재는 국가적 정책이나 프로젝트를 제시하는 국토계획이 없는 상태이고, 가이드라인 형태의 종합서비스계획(SSC)¹⁷⁾만이 존재한다. 1982년 지방분권법이 제정되면서 국가가 가지고 있던 각종 개발관련 건축인허가권 등 공간활용 관련된 권한이 토지이용계획(POS)을 수립한 꼬뮌으로 이양되면서, 지역의 공간 활용은 원칙적으로 꼬뮌이 주도적으로 결정하고 예외적으로만 국가가 개입하고 있는 것이다.¹⁸⁾ 광역차원에서는 SSC¹⁹⁾를 고려하여 지방의회가 ‘지속가능국토정비·개발 지역계획’을 앞장서 수립한다, 이 계획은 ‘국가-레지옹 간 계획계약’ 체결 시 고려할 개발계획의 우선순위를 정하는 것이다. 또한 SSC를 가이드라인으로 하여 국토정비청(DATAR)이 전국토의 주요 낙후지역에 대한 정비방침으로서 국토정비지침을 수립한다.

프랑스는 농어촌발전 정책에 대하여서는 상향식의 체계를 가지고 있는데, 중앙정부와 지방정부(레지옹 또는 데파르망), 하위 지자체(꼬뮌)의 연합체로 되어 있다. 중앙정부는 중앙정부의 ‘범부처 지역발전 정책 전담기구’(CGET: Commissariat général àl’égalité des territoires)를 만들었으며, 2015∼2016년 동안 범부처 농촌성 위원회(Cir: Comités interministériels aux ruralités)를 개최하여 농어촌지역을 대상으로 하는 개발정책 의제 및 과제를 발굴하여 제시하였다. 위원회는 정책과제를 발굴하여 제안하고, 지방정부(데파르트망)와 기초지방자치단체(꼬뮌)가 위원회에서 제시한 정책과제를 추진할 수 있도록 농촌발전 정책 수단으로써 농촌성 협정 제도²⁰⁾를 도입하였다. 프랑스의 지방자치단체(꼬뮌)는 범 지방자치단체 연합체인 EPCI를 구성하여 농어촌발전 정책을 주도적으로 추진하는 주체가 된다. EPCI는 중앙정부의 농촌성 위원회에서 제시한 정책 과제를 중심으로 사업 계획(목적, 사업 내용, 일정, 예산 등)을 수립하고, 사업 시행에 필요한 예산을 중앙정부와 지방 정부(레지옹 또는 데파르트망)로부터 지원받기 위해 속해 있는 자신이 속해있는 지방정부(데파르트망)와 협정을 체결한다.

EPCI는 서비스 접근성, 중심지 활성화, 지역 매력, 이동성, 사회 결속, 생태적 전환 등의 주제에 따라 사업을 기획하여 계획을 수립하며, 위원회에서 제시한 정책 과제뿐만 아니라 지역에 필요하여 자체적으로 기획한 사업을 협정 내용에 포함하여 추진하기도 한다. 데파르트망 정부는 EPCI에서 수립한 사업 계획이 속해 있는 레지옹 정부의 지역 정책 방향과 부합하도록 조정하고, 협정에 따라 사업을 시행하는지 지속적으로 점검·평가한다. 한편 지방정부인 레지옹 정부는 농촌성 협정 이행 결과 보고서를 작성하여 중앙정부의 국토결속부(Ministre de la Cohesion des territoires)와 CGET에 제출하여 점검을 받기도 한다.

프랑스는 지방분권형 국토계획제도를 원칙으로 하여, 중앙정부 차원에서 지침으로 제시되는 국토계획·관리의 기본원칙이나 공간정비계획을 갖지 않고, 지방을 중심으로 국토관리가 주도적으로 이루어진다. 즉, 프랑스는 모든 농어촌 지역이 동일한 발전 방향을 추구해서는 안 된다고 보았고, 종래 중앙정부에서 지방정부에 어떤 식으로 정책을 추진하라고 의무화, 강제화하는 것에도 문제가 있다고 보았다.²²⁾ 즉, 프랑스는 농촌발전을 위해서 중앙정부 의존적 방식이 아니라 각 지방의 지자체들과 지방정부의 연합을 중점으로 두고 상향식으로 결정하고 이루어져 간다는 것을 알 수 있다. 보다 구체적으로 살펴보면, 프랑스에서는 200년 전부터 국토 균형발전을 위한 노력이 있었고, 40년부터 본격적으로 시작되었는데 이를 위해 ‘범부처 지역발전 정책 전담기구’(CGET)를 2014년에 설립하여 국토 결속에 방점을 두고 특히 지방 및 농어촌 발전 정책을 주요 의제로 추진하고 있는바²³⁾, CGET는 ‘국토 불평등 완화’, ‘국토 연속성 담보’, ‘주민 삶의 질 향상’을 주요 의제로 지역발전 정책을 추진해 오고 있다. 특히 지역 불균형 문제를 해소하기 위하여, CGET를 통해 중앙정부 내 여러 부처의 정책을 협의하여 통합적인 지방불균형 해소 정책 수단을 마련한다. 이를 통해 중앙정부와 지방정부의 정책을 조정하여 조화롭게 추진하고 정부부처 간 협력을 강화함과 동시에 지방분권화를 촉진하는 역할도 한다.

한편, CGET는 중앙정부 부처별로 추진하는 지역발전 정책을 평가하지만 중재자로서 사업 추진 과정을 규율하거나 감독하지는 않고 최대한 지방의 자율에 맡긴다. 다만 낙후지역개발사업과 같이 부처별 예산이 아닌 은행 출자금, 국가 예산, 기업 투자금 등이 복합적으로 투입되는 사업에 대해서는 CGET가 부처 간 사업을 조율하는 역할을 한다. 즉 DATAR에서 추구하던 정책 방향에 ‘국토 내 연계성 구축’을 새롭게 추가하여 과거에는 국토 전체의 균등한 발전을 추구했다면 지금은 국토 결속을 통한 역동성 있는 국토 균형 발전을 강조한다. 지역발전 정책에서는 도시를 중심으로 주변 농어촌 지역을 연결하여 국토 균형을 추구하려고 한다. 지방의 도시들이 중심이 되고 주변 농촌 지역이 연합하는 방식으로 국토 결속을 추구한다. 이 과정에서 미래의 농어촌은 어떻게 될 것인지 고민하였고 범부처 농촌성 위원회(Cir)를 개최하여 농어촌발전 정책과 관련한 주요 정책 의제 및 과제도 도출하였다.

일본 중앙정부 주도의 지역개발정책에 대한 한계를 느껴 지방주도의 개발움직임이 본격화 되면서 2003년 10월 일본 내각부(內閣府)총리를 본부장으로 하는 지역재생본부를 설치하여, 지역의 현황들이 최대한 반영될 수 있는 상향식이라 할 수 있는 ‘농어촌지역재생사업’을 추진하게 되었다.²⁴⁾ 일본의 국토이용계획가 관련하여 대표적인 법률로는 토지기본법, 국토이용계획법, 국토형성계획법을 들 수 있다. 국토이용계획법에 따라 국토 이용정비 및 보전 추진을 위한 종합·기본적인 계획이 수립되며, 이는 전국계획, 도도부현계획, 시정촌²⁵⁾ 계획으로 분류된다. 일본은 국토이용계획법에 의한 시정촌계획 이외에도, 시정촌에서 시정촌의 장기적 발전 방향에 대한 계획으로서 ‘시정촌 기본구상²⁶⁾’을 수립하는 경우가 많다. 이는 지역에 따라 차별화된 토지이용은 지역 전체적인 발전 방향을 담아 추진된다. 또한 이는 가이드라인 역할을 하기에 조례를 통해 토지이용을 구현할 수 있다.²⁷⁾ 마을만들기 계획이나 경관보전을 위한 주민협정, 조례를 통한 자율적 토지이용계획 수립 등이 빈번하게 이루어지기도 한다. 이는 지방자치단체에서 독자적으로 수립한다.

일본의 특징은 개발압력이 높은 도시인근 지역은 농어촌적 특징을 많이 가지고 있음에도 불구하고 일반 도시계획에 준하는 관리와 도시계획에 유사한 수단(집락지구계획, 농촌진흥기본계획, 마을만들기계획)을 이용하여 체계적으로 관리하고 있다는 점이다. 특히 일본의 농어촌진흥기본계획은 농지보전에 중점을 두기보다 농어촌지역의 취락정비 등 도시 공간 측면의 정비나 주거환경 개선, 지역 인재 육성, 자연 및 문화자원 육성 등 다양한 내용을 다루고 있다. 이를 위해 입법적으로도 농어촌지역에 대한 맞춤형 균형있는 발전이 가능하도록 지원하는 것이다. 마을 만들기에서 볼 수 있듯이 지역주민의 참여를 높이고, 지역별 상황에 맞는 계획을 수립하도록 하였다. 또한 농어촌지역재생사업을 진행함에 있어 반드시 지자체와 지역주민의 소통공간인 ‘지역재생협회’을 구성하도록 하고 있으며 중앙정부와 광역지자체는 구체적인 세부 프로그램을 구축하여 교부금을 지원하여 지역재생사업이 원활하게 추진되도록 뒷받침하고 있는 것이 특징이다.²⁸⁾

영국은 농어촌지역을 대상으로 하는 별도의 계획제도가 존재하지 않고, ‘계획허가제(planning permission)’를 근간으로 개발행위를 관리한다. 모든 개발행위는 지방정부의 허가를 득하는 것이 원칙이며, 허가 기준은 해당 지방의 장기적 미래상을 담고 있는 개발계획과 합치여부이다. 영국의 공간계획 수립체계는 세분화해서 나누어져있는데, 국가차원의 공간계획 정책인 ‘국가계획정책프레임워크’(NPPF), 지방차원의 정책인 ‘지방개발계획체계(LDF)’, 그리고 지역 근린차원의 계획인 마을/패리쉬 계획으로 구성되어있다.

영국은 2011년 중앙정부에 집중된 권한을 지방(커뮤니티)에 이양, 분산하기 위해 지방계획을 수립하였고 그 방법 중 하나인 근린계획을 도입하였다.²⁹⁾ 근린계획은 지역 주민들이 스스로 법정 토지이용계획을 수립할 수 있도록 도입되었다. 지방계획이 전체 지방 내 타운과 마을의 수요를 파악하고 장래 개발 비전을 제시하는 것이라면, 근린 계획은 각각의 단위를 개발하는 상세계획이라 할 수 있다. 근린계획은 지방의회가 있는 커뮤니티는 지방의회에서 계획을 수립하고, 지방의회가 없는 커뮤니티(대부분 도시지역)은 근린포럼을 구성하여 계획을 수립한다. 근린계획 수립을 위한 목적으로 설립되는 근린포럼은 지역주민과 사업자, 주민단체 등으로 구성된 21명 이상의 위원이 포함되어야하며 공식적인 승인을 받아야한다. 근린계획은 공동체가 계획을 주도해야하기 때문에 지방의회나 근린 포럼은 계획의 수립과정을 주도하고 조정하는 역할만 담당하고, 주민들 스스로 의견을 제시하여 계획수립 과정에 깊게 관여한다. 특히 독립된 심사자에 의해 상위계획과의 정합성, 인근 근린계획과의 관계, 지속가능성 등에 대한 계획심사를 받고 주민투표를 거쳐 지방개발계획의 일부로 포함된다.³⁰⁾ 최종적인 결정은 주문 과반수의 찬성으로 확정이 되며 주민투표를 거처 법률적인 지위를 확보한 근린계획은 다른 계획보다 상대적으로 중요한 지위를 갖게 된다.

영국의 근린계획은 커뮤니티 단위의 상향식 공간계획으로 그동안 하향식 공간계획시스템과는 다른 새로운 시도를 하였다고 볼 수 있다. 근린계획 커뮤니티라는 좀 더 세분화하는 지방 각각의 단위를 만듦으로서 지역의 공간사용에 있어서 지역의 주민들의 의사결정권과 참여도를 높일 수 있게 되었다는 시사점이 있다. 또한 영국은 정부가 계획수립을 지원하여 주민주도형 공간관리계획읠 수립하고, 상향식 공간계획을 통해 농촌공간관리의 문제점과 한계를 극복하고 있다. 현재 영국의 농촌공간계획은 끊임없이 변화를 시도하며 새로운 시도를 멈추지 않고 있다는 점에 특징이며 따라서 우리 나라의 경우에도 다양한 시범사업을 모색할 필요가 있다.

농어촌, 산촌 지역과 도시 지역의 균형개발은 국토의 균형적 발전을 위해 반드시 이루어져야 하는 국가적 과제이다. 농어촌, 산촌 지역은 현재 관련 법률이 정리되지 않았고 농지전용 등으로 인한 난개발 및 노후 주택의 문제가 심각하다. 이런 문제를 해결하기 위해서 기존의 특별법 형식의 다양한 법률을 조속히 정비하여 통일된 법체계를 갖추고 통합적인 개발계획을 수립하여, 농어촌 지역에 대한 중앙정부 차원의 효율적 지원시스템을 확립하여야 한다. 무엇보다 농어촌에 관련하여 수많은 법안이 만들어졌지만 서로 중복된 것들이 많기 때문에 실무상 어떤 절차를 이용해야 하는지에 대해 담당 부처 공무원들도 헷갈리는 등으로 인해 정책시행의 비효율성과 재정적 낭비를 초래하고 있다. 무엇보다 시간이 갈수록 사문화되는 법들도 많아지고 있는바, 중복된 법률들은 과감히 폐지 내지 삭제하고 관련법들을 통합하는 작업을 하여야 한다. 나아가 이러한 통폐합된 법률에 근거한 새로운 정책들은 5년에 한번씩 점검하고 그를 바탕으로 새롭게 계획을 수립하는 방안이 제도화 되어야 한다.

농어촌정비 및 재생 관련 법제와 계획의 통합을 위한 전반적인 밑그림은 다음과 같다. 먼저, 생활환경정비계획 및 농어촌산업 육성 기본계획 등은 농어촌정비법에서 삭제토록 한다. 기본법에 명시할 예정인 시 군 종합발전계획에 이 계획들이 포함될 것이기 때문이다. 다음으로, 생활환경정비사업기본계획도 삭제하는 방안을 검토한다. 이는 사업계획이기는 하지만, 시 군 종합발전계획과 농어촌정비계획에서 생활환경정비사업에서 관련 내용을 일정 부분 담을 수 있으리라 판단되기 때문이다. 다만, 생활환경정비사업 시행계획은 앞으로도 수립될 필요가 있을 것이므로 농어촌정비법에 존치한다. 다음으로, 농어촌경관관리계획도 시, 군 종합발전계획과 농어촌정비계획에서 모두 다룰 수 있으므로 삭제토록 한다. 다음으로 마을정비계획은 새로운 농어촌정비구역이 도입될 경우 농어촌정비계획으로 대체할 수 있다. 제도 도입 이전에는 현행대로 존치토록 한다.

현행 농어촌정비법은 각 사업 분야별로 각 장이 구성되어 장 내에 계획 수립에 관한 내용과 사업 시행 절차에 관한 내용이 혼재되어 있다. 또한 농어촌정책 영역의 확대에 따라 농어촌 산업 육성 등과 같은 신규 사업 영역이 추가되었으며, 마을정비구역에 관한 사항 역시 별도 장으로 구성되는 등 조문 체계의 복잡성이 가중되고 있다. 이런 문제점을 해소할 수 있도록 계획 수립에 관한 사항은 현행 농어촌정비법 제2장에 종합적으로 제시하고, 제3장에서 환지 및 교환 분할 합병 등의 절차를 언급한 다음 농어촌 생활환경정비 등 부문별 사업 시행 절차에 관한 사항을 제4장 이하에서 다루는 것으로 조문 체계를 재구성하여야 한다.³¹⁾³²⁾

나아가, 이를 위해서는 관련 농어촌 정비 및 재생 관련 법제에 농어촌 지역개발 공간정보시스템 구축 및 운영 관리에 관한 사항을 명시할 필요가 있다. 그동안 농어촌에 각종 사업이 증가하였으나 마을별, 사업별 이력 관리가 이루어지지 않아 성과 측정이 어려운 문제점이 제기되었는데, 지역개발 공간정보시스템은 농어촌을 대상으로 하는 사업 정보(재정 투입)를 공간적으로 통합 축적하는 시스템이다. 따라서 공간정보시스템의 구축과 운영에 관한 사항 그리고 이를 위한 관리 주체 등을 농어촌정비법이나 시행령 상에 명시토록 한다.

이와 함께 농어촌 지역개발 계획 또는 사업에 대한 새로운 심의 기구 설치 운영에 대한 사항을 법령에 포함하는 방안을 검토한다. 각종 지역개발 계획과 물적인 정비사업의 심의에 적합한 별도의 심의위원회가 부재한 상황인데, 농어촌 지역개발 및 공간계획 분야에 적합한 전문가로 이루어진 (가칭)‘농어촌계획위원회’ 등에서 관련 계획을 심의하는 방안을 검토한다. 이로써 지역개발 분야에 대해서는 기존의 농정심의회 기능을 상당 부분 대체하게 될 것이다.

그 밖에 기획기술지원단 설치에 관한 사항이다. 농어촌정비를 위한 종합계획을 마련하고자 설치된 기획기술지원단은 사업 시행자 등이 생활환경정비계획, 생활환경정비사업 기본계획, 농어촌 마을정비계획 및 시행계획을 세우는 데 필요한 설계 및 집행상의 기술 지원을 요청할 경우 실무반을 구성하여 운영하는 비상설 기구인데, 현재 농어촌정비법상에는 농림수산식품부에 설치 운영하도록 규정되어 있고(법 제71조), 그 산하 기관인 농림수산식품교육문화정보원에서 이 업무를 담당하고 있다. 그러나 이러한 비상설 기구로는 상시적인 종합정비계획 마련을 위한 실질적이고 구체적인 정책 지원이 제약을 받을 수 있으므로 상설 전문 조직을 구성하여 지자체 등의 수요에 능동적으로 대처하는 방안을 검토한다. 실제 기획기술지원단이 한국농어촌공사에 설치되어 운영되는 점을 감안, 법령 상에 전문기관을 지정하여 이러한 역할을 담당토록 한다는 점을 명시하는 방안을 고려해볼 수 있다.

한편, 그나마 다행스러운 점은 최근 농어촌 빈집 문제를 해결하기 위해 농어촌정비법이 일부 개정되는 성과가 있었다. 즉, 본래의 목적으로 이용되지 않거나 방치되고 있는 농업생산기반시설에 대하여 지방자치단체장이 농업생산기반시설의 관리자에게 해당 농업생산기반시설의 폐지를 요청할 수 있는 근거를 마련하고, 폐지요구를 받은 농업생산기반시설관리자에게 폐지신청 또는 폐지불가 의견을 제출하도록 하는 한편, 시장·군수·구청장이 5년 단위의 빈집정비계획을 수립·시행하도록 하고, 매년 빈집정비이행계획을 수립·시행하도록 하며, 빈집실태조사를 실시하도록 하여 빈집정비계획의 실효성을 확보하고자 하였다.³³⁾

나아가, 시군 농어업 농어촌 종합발전계획의 도입에 따라 농어업 농어촌 및 식품산업 기본법(‘이하, 기본법’)의 개정도 필요하다. 먼저 시장, 군수의 시군 종합발전계획 수립 의무에 대한 사항을 명확히 규정하는 것이 필요하다. 현재에도 시군의 농어업 농어촌 및 식품산업 발전계획 수립에 관한 사항이 기본법 조문(제14조)에 명시되어 있으나 의무 사항으로 보기는 어렵다. 계획 수립을 의무 사항으로 만들기 위해서는 계획의 수립 및 포함 여부를 전제로 해서 농림 분야 예산을 지원한다는 것을 기본법에 명시할 필요가 있는 것이다. 또한 시군 종합발전계획에 포함할 내용에 대해서도 조문에서 명시하도록 기본법 개정이 이루어져야 한다. 삶의 질 향상 특별법에 대한 개정 작업을 통해 시 군 종합발전계획의 수립에 관한 사항을 명시할 필요가 있다. 구체적으로 기본법에 근거해서 시 군 종합발전계획을 수립할 경우 삶의 질 향상 특별법에 의한 시 군 삶의 질 향상 기본계획을 수립한 것으로 간주한다는 간주조항을 명시하는 것이다.

앞서 검토한 선진국 사례에서 알 수 있었던 것은 국토계획에 대한 중앙정부의 권한을 대폭 지방으로 이양하였던 점이다. 그렇다고 해서 중앙정부의 역할을 아예 없앤 것은 아니고, 중앙 정부는 기본적인 가이드라인을 제시하고 평가, 감독해주는 역할을 하고 있다. 이와 같이 농어촌에 대한 우리나라의 중앙정부 중심 개발방식을 바꾸어야 한다. 현재 농림축산식품부, 국토교통부, 산업부 등 중복으로 편장된 농어촌 정비사업 주체하는 원활한 추진이 되지 못하게 하며 비능률적이다. 프랑스 사례에서 보았듯이 CGET(지역발전 정책 전담기구)를 두어 농어촌문제를 통합하여 관리하고 계획하도록 하니 능률성과 효율성이 매우 높음을 알 수 있었다. 결국 농어촌정비사업의 원활한 추진과 그 성과를 극대화 하니 위해서는 현재의 기구를 하나의 사업국이나 농어촌 전담기구로 통합할 필요가 있다. 전담기구에 예산과 사업계획에 대한 재량권 등 많은 권한을 부여해주어야 하지만, 그에 따라 제도적으로 감시, 감독이 필요한 법적 제재도 같이 되어야 할 것이다. 예를 들면, 농림축산식품부장관이 수립하고 규정하고 있는 농어촌지역개발계획, 농어촌정비종합계획, 농어촌 마을 주거환경개선 및 리모델링 촉진을 위한 특별법과 같은 조항들은 삭제하고 농림축산식품부장관은 관련계획 수립지침을 마련하고, 시·도 및 시·군의 농촌관련 계획수립내용을 관리·감독하는 기능을 수행하도록 하여야 한다.

한편 해당 지역 주민과 일선 지자체가 농어촌계획제도의 취지에 공감을 해서 계획수립과정에 적극적으로 참여하도록 유도하는 것이 필요하다. 그 중간사다리 역할을 하는 것이 바로 주민협의회인바, 협의회를 지역주민들과 전문가로 구성하여 보다 다양한 분야의 문제에 대하여 논의하고 이를 실제 개발계획에 반영할 수 있도록 할 필요가 있다. 이를 통해 농어촌 정비 및 재생관련 정책을 수립하고 추진하는 과정에 있어서 지역주민들의 의견을 적극 수렴하고 반영하여야 하는 것이다. 입법례에 따라서는 별도의 공청회 규정을 두는 경우도 있으나, 일반적으로는 해당 지역의 주민에 의한 의견을 수렴해야 한다는 규정만을 둘뿐 그 의견을 반드시 반영하여야 한다 등의 강제 규정이 따로 없다. 시간이 갈수록 지역분권 내지 지방분권이 강화되고, 이는 전국의 농어촌지역도 예외는 아니라고 할 것이므로 반드시 지역주민의 의견을 수렴하고 그것을 실제 개발계획에 반영할 수 있도록 의무규정을 두는 것이 바람직하다. 이를 위해 ‘농어촌 마을 만들기 지원에 관한 법률’을 새로 제정하는 방안도 하나의 방안이다.³⁴⁾ 다만 주민들의 마을 만들기 활동과 협정 체결 등에 대한 지원 근거 등을 담은 이 법률을 신규로 제정하는 것을 검토하되, 앞서 언급한 바와 같이 새로운 법률을 만드는 것이 적절치 않을 경우 농어촌정비법 제2장에 해당 지원 조항을 포함토록 하는 방안도 적극 고려해 봄직하다. 참고로 일본과 영국 등의 사례를 보면 지역주민들과 지자체가 계획수립에 대한 적극성과 지방정부와의 긴밀한 협력체계가 이루어지고 있다. 그렇기 때문에 지자체와 지역주민들을 적극성과 협력체계는 기본적인 요소이며 가장 중요한 요소이기에 이후에 우리나라의 농어촌 재생 산업에 있어서도 지역이 참여할 수 있도록 프로그램을 만들어야 하며 참여를 유도하도록 교육이 선행되어야 할 것이다. 또한 수시로 변화하는 지역의 실정을 바로 파악하여 수정하고 보완할 수 있도록 해야 할 것이다.³⁵⁾

농어촌지역의 개발수준, 환경, 토지이용 변화, 빈집현황, 건축물 노후도, 농축산업 및 어업의 변화, 중심마을과 배후마을의 관계 등을 고려하여 기존 공간구조의 문제점을 분석하고, 농어촌지역 공간구조 개편방향을 설정할 필요가 있다. 즉 농어촌지역의 대내외적 여건 변화를 정확히 분석하고, 장래 인구변화를 고려하여 해당 지역의 발전 전망, 토지이용 특성, 마을 특성, 자연환경 등을 종합적으로 고려하여 설정할 필요가 있는 것이다. 또한 생활권별 인구 및 가구분포, 인구밀도의 변화 요인을 검토하여 생활권별로 적정규모의 농어촌인구 유지계획도 적극 수립하여야 한다.³⁶⁾ 아울러 생활권별 농어촌서비스 기준 달성 수준을 검토하고, 보건 및 복지, 교육 여건, 정주생활기반, 경제활동 및 일자리, 문화·여가, 환경 등 농어촌 서비스를 달성하는데 필요한 공공서비스계획 등도 수립할 필요가 있다. 또한 농어촌공간의 용도 간 충돌방지 및 농축수산업 육성에 필요한 농어촌형 용도지구계획을 포함하여 공간 관리를 보다 체계적으로 정립할 필요가 있다. 구체적으로는 농어촌에 소재한 각종 공장과 주거지와의 충돌을 방지 할 수 있도록 마을보호지구, 경관지구 등 용도지구를 지정하고, 농축수산업 육성을 위한 농축수산업지구 등 유도적 용도지구를 신설하여 농어촌 지역개발사업과 연계를 통해 농어촌공간을 보다 효율적이고도 체계적으로 관리할 필요가 있다.³⁷⁾