우리나라 농·어촌 정비 및 재생을 위한 법제도 개선방안^*:

먼저, 현재 우리나라는 농어촌계획과 도시계획 간의 상호관계에 관한 법적 근거가 부족하다. 현행 국토계획법 제4조에서는 국가계획과 광역도시계획 및 도시·군계획 간의 관계가 규정되어 있는데, 특히 동법 동조 제2항과 제3항에서는 “광역도시계획 및 도시·군계획은 국가계획에 부합해야 하고, 그 계획의 내용이 다를 때에는 국가계획이 우선하며, 도시·군계획은 광역도시계획이 수립되어 있는 지역의 경우에는 광역도시계획에 부합해야 하고, 그 내용이 다를 때는 광역도시계획이 우선한다.”고 하여, 각 계획별로 관계와 위계가 규정되어 있다.³⁷⁾ 또한 농어촌계획과 관련하여 현행 법령상 ｢농어촌정비법｣ 제53조에서는 “국토종합계획, 도시·군 기본계획, 국가환경종합계획 등과 조화를 이루어야 한다.”고만 규정하고 있다. 또한, 동법 시행령 제23조에 따르면 농어촌용수 이용 합리화 계획을 세울 때는 국토계획을 기본으로 하되, 국토교통부장관과 협의하여야 한다고 규정하고 있다. 현재 농촌개발과 관련한 사업에 대한 기본이 되는 ｢농업·농촌 및 식품산업 기본법｣에는 제5조에서 농업·농촌 및 식품산업에 관하여만 규정할 뿐, 각 농촌계획 간의 관계에 관한 규정이 없는 실정이다.³⁸⁾ 이처럼 농어촌계획은 농어촌생활환경정비 기본방침과 농어촌용수이용 기본계획에 관해서만 국토계획과의 관계를 법률에서 명시적으로 규정할 뿐 다른 계획에서는 도시계획과의 관계가 근본적으로 불분명한 상태이다.

｢국토계획법｣상 인구 10만 명 이하 시·군은 지자체 차원에서의 최상위 공간계획인 시·군 기본계획을 수립하지 않아도 된다. 따라서 인구 규모가 작은 농어촌 시·군에서는 지자체 차원의 장기적 공간계획 수립의 근거가 부재한 실정이고, 현재 시·군에서 수립되는 기본계획 역시 도시지역에 초점이 맞추어져 있어 농촌 공간의 장기적 발전에 대한 고려가 미흡하다.³⁹⁾ 현재 그나마 ｢농업·농촌 기본법｣, ｢삶의 질 향상 특별법｣, ｢농어촌정비법｣, ｢농어촌마을 리모델링 특별법｣, ｢농지법｣ 등의 법률에 따라 존재하는 농어업·농어촌 정비 관련 계획의 경우, 종합계획 성격의 계획일지라도 5년 단위의 사업계획이며, 농촌의 미래 변화에 대한 예측이나, 농어촌공간구조에 대한 내용이 포함되어 있지 않고, 단기적인 사업육성책이나 개별농촌개발사업 수준 정도이다.⁴⁰⁾ 또한, 농발계획에서 공간발전 구상과 관련하여 중심지 설정, 하위생활권 설정에 관한 사항을 작성하도록 규정하고 있으나 시·군 농발계획 수립사례에서는 시·군 공간발전 구상도가 없거나 단위 사업의 위치를 제시한 데 불과하다.⁴¹⁾ 무엇보다, ｢국토계획법｣상 종합계획은 중앙정부가 주체로 한 10~20년 단위의 발전 방향을 제시하는 장기계획이 있으나 농어촌공간계획은 이에 대한 법적 근거와 그에 해당하는 수준의 종합계획은 없는 실정이다.

농어촌 관련 계획에 있어서 또 하나의 문제점은 법률 상호 간의 체계 문제라 할 수 있는바, 각 농어촌 관련 법률에서 규정하고 있는 각 농어촌계획 간의 상호 위계가 불명확하다는 것이다. 우선, ｢농어업인삶의질법｣과 ｢농업·농촌 및 식품산업기본법｣에 규정되어 있는 농어촌계획을 예로 들면 다음과 같다. 정부는 농어업인삶의질법 제5조에 따라 농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌 지역개발 기본계획을 5년마다 수립하고 있으며, ｢농업·농촌 및 식품산업기본법｣ 제14조에 따라 농업·농촌 및 식품산업 발전계획(이하 농발 계획)을 수립하도록 규정하고 있다. 여기서 농발계획은 농업의 지속적인 발전과 농촌의 균형이 있는 개발·보전 및 식품산업을 포함한 농업 관련 산업의 육성에 대한 종합계획적 성격을 갖는 반면, 삶의 질 계획은 농어업인의 복지, 교육, 생활환경, 자연환경 및 경관, 거점지역육성 등 부문별 계획의 성격을 갖고 있다.⁴²⁾ 이처럼 계획의 성격만을 놓고 본다면, 계획 수립권자가 농림축산식품부장관으로 농발계획이 상위계획으로 봐야 할 것이다. 그러나 ‘삶의 질 계획’은 심의권자가 국무총리이므로, 삶의 질 계획이 종합계획적 성격이 아님에도 상위계획으로 볼 여지도 크다. 즉, 계획수립 및 심의에 대한 행정주체가 같은 중앙정부기관이라 하더라도 기관 간의 위계로 인하여 계획상 위계에 혼동이 올 수 있다. 이처럼 계획 간 위계에 대한 오해가 소지가 있음에도 두 계획 간의 관계에 대해 명확한 규정도 없는 실정이고 그로 인해 각 농어촌계획 상호 간의 연계성도 매우 부족하다. 일단 국토계획법상의 공간계획과 연관성이 없고, 농발계획의 범위는 시·군·구 단위로 그 지역에 사업 범위가 한정되는 데다가, 각 지역 간의 연계를 위한 근거도 부족하고, 실무상으로도 사업들을 서로 연계하고, 각 사업간 우선순위에 대한 조정 등의 역할을 수행하기 위한 부처 간 합의 체계 또한 매우 미흡한 실정이다.

한편, 중앙정부는 전국단위로 관련 정책 방향과 추진과제에 대해 종합계획이나 기본계획을 설립하여 지방자치단체에 제시하고, 정책을 직접 집행하는 시·도 및 시군의 정책 방향을 유도하는 기능을 갖는다. 또한 시· 도는 관할시·군내의 정책 집행을 조율하고, 이를 승인하는 역할이 일반적이며, 시·군은 시·도의 관할 아래 구체적인 사업을 수행한다. 농어촌계획도 이러한 측면에서 이루어질 것인데, 농어촌계획의 경우 중앙정부가 직접 사업계획을 수립하도록 규정하고 있다.⁴³⁾ 바꾸어 말하자면, 농어촌계획은 해당 농어촌 지역을 잘 알고 있는 지방정부가 우선 수립해야 하는 사항임에도 해당 지방의 특색을 잘 모르는 중앙정부가 일괄 직접 수립하도록 규정하고 있어, 국가 사무와 지방 고유사무 간의 업무분장이 명확하게 이루어져 있지 않고 있는 것이다. 몇 가지 예를 들어보면, 농어촌지역 종합개발계획은 형식상 중앙정부가 작성해야 할 계획이라고 할 것이나, 실질적으로 그 내용상 주거환경개선, 생활기반시설확충, 정보이용시설 및 문화복지시설의 설치에 관한 사항과 같은 지자체에서 계획 및 집행해야 할 사항을 포함하고 있다. 또한, 농어촌용수 이용합리화계획은 형식상 농어촌용수 그 자체는 ‘물 관련 산업’으로 국가 사무에 해당한다고 하겠으나, 실제 사업상 내용을 살펴보면, 농어촌용수의 수요와 개발, 이용 및 배분에 관한 계획을 포함하고 있다. 즉, 사업비 기본설계도서, 사업비 수입·지출 예산서, 용수개발사업비 명세와 관련하여서는 지자체에서 계획 및 집행하는 용수개발계획의 성격을 포함하고 있는 것이다. 또한, 농업생산기반정비사업기본계획은 사업별 기본설계도서를 작성하고, 추정사업비를 산출에 대한 사항은 사업을 직접 집행하는 시·군 사무에 해당한다고 볼 수 있다. 또한, 농어촌마을정비종합계획은 내용상 농어촌마을 정비사업의 추진을 위한 계획이므로, 시·군에서 수립하는 것이 타당하다고 할 것인데 국가기관인 농림축산식품부 장관이 각 계획에 관하여 수립 권한을 가지고 있다.⁴⁴⁾ 이처럼 지자체에서 담당해야 할 사무에 대한 사항까지 중앙정부 부처인 농림축산식품부장관이 농촌계획을 일괄 수립하는 것은 부적절하다고 할 것이다.

농어촌공간계획은 농어촌의 저개발뿐만 아니라 난개발에 대한 대응으로 공간을 재배치하여 자연경관을 보존하고, 이른바, ‘농어촌다움’을 회복하는 데 있다. 따라서 농어촌 공간에 대한 용도구역을 어떻게 설정해야 하는가가 관건이 된다. 이와 관련하여 국토계획법상 용도지역은 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시·군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.⁴⁵⁾ 용도지역제는 기본적으로 도시의 토지이용을 통제하는 제도이고, 토지를 각 구역별로 개별지역을 구획하고, 그 구획지역에 대한 용도를 규제받는데⁴⁶⁾ 그 특성에서 나타나는 장, 단점은 다음과 같다. 장점으로는 도시를 여러 지역으로 구분하여 각 지역별로 각기 다른 용도 및 규모 등을 부여함으로써 각 지역의 특성에 따라 이용을 차별화할 수 있다. 이를 통해 주거와 공장을 지역별로 분리하여, 개별지역에 맞게 적절하게 배치함으로써 도시 전체의 적절한 토지이용 형태를 추구할 수 있다.⁴⁷⁾ 그러나 용도지역제는 토지와 도로 자체는 이미 주어진 조건으로 받아들여 규제의 대상으로 삼지 않는다. 따라서 사전에 계획된 도시의 경우 이미 정비된 도로 안의 구역을 세밀하게 규제함으로써 건설이 가능지만, 토지의 형태 및 규모가 제각각이고 정비되지 않은 자연발생 도시라면 세밀한 규제만으로는 공간을 정비하기 어렵다.⁴⁸⁾ 즉 용도지역제는 그 제도적 특성상 허용되는 용도를 사전에 정하여 획일적으로 규제하다 보니 특수한 용도 또는 사회발전에 부응한 새로운 용도에 능동적으로 대응할 수 없는 한계가 있다. 토지이용에는 다양한 용도가 존재하고 있으며 사회가 발전함에 따라 새로운 용도도 나타나게 되는데 전체적인 도시의 모습을 도시계획제도가 추구하는 이상적인 모습을 형성하는 데 어려움이 있고, 그 경직성으로 인하여 새로운 용도 및 공동체의 발전에 능동적으로 대처하는 것이 어렵다.⁴⁹⁾ 이러한 용도지역제의 문제점은 현행 용도지역상에서도 그대로 나타나고 있다. 즉 농어촌 공간의 대부분을 차지하는 농림지역·관리지역·자연환경보전지역에 대해 농촌 공간과 관련하여 세분화한 관리체계가 미흡하다. 특히, 농어촌 토지에 대한 개발과 보전에 대한 명확한 기준도 없고, 상대적으로 면적이 작은 도시지역은 조밀한 관리체계를 지닌 것에 비해 넓은 면적을 지니는 농어촌 내 용도지역은 치밀하게 관리되지 못하고 있다. 이에 따라 농촌은 미개발지 또는 도시·산업개발을 위한 '빈터'로서 인식되는 경향이 있으며, 실제 농촌에서 개발 성격이 강한 관리지역의 비중이 지속적으로 확대된다.⁵⁰⁾

다음으로 국토계획법상 용도지구는 토지의 이용 및 건축물에 대한 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 용도지역의 기능 등을 증진하기 위해 도시·군 관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.⁵¹⁾ 용도지구제도와 관련하여서는 국토계획법상 특정용도제한지구나 경관지구 등 농촌지역에 적용이 가능한 용도지구 등이 있으나, 현실적으로 주거와 공장과의 충돌을 방지하기 위해 마을 주변에 공장 입지를 제한하는 특정용도제한지구를 지정한 경우나 마을 내 문화 및 경관을 보전하기 위해 경관지구 등을 지정한 사례를 찾아보기 어렵다. 또한 농어촌의 특성을 반영한 농산업 지구, 축산지구 등의 용도지구를 지정할 법률적인 근거도 마련되어 있지 않다.⁵²⁾ 물론 현행법상 시·도 조례를 통해 용도지구를 신설할 수 있으나, 기존의 용도지구를 강화하는 측면의 지구 지정만 가능하고, 완화하는 성격의 지구는 신설하는 것이 불가능하며, 조례로 새로운 용도지구를 신설한 사례를 거의 찾아보기도 어려운 실정이다.

현행 국토계획법에서는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 1개월 이상 쌓아놓는 행위를 하려는 자는 개발행위허가를 받아야 한다고 규정하고 있다.⁵³⁾ 개발행위허가 규모는 도시지역, 관리지역, 농림지역 및 환경보전지역 등 용도지역마다 적게는 5,000㎡에서 많게는 3만㎡까지 차이가 있다.⁵⁴⁾ 또한, 행위허가기준은 분야별·개별행위별·용도지역별로 검토사항을 구분하고 있다.⁵⁵⁾ 2003년 개발행위허가제도가 비도시지역까지 확대된 이후 허가 건수 및 면적은 최근까지 10만 건 이상으로 증가추세에 있다.⁵⁶⁾ 또한, 2014년 국토계획법 시행령 개정으로 준주거지역·준공업지역·상업지역 및 계획관리지역에 대한 입지규제가 허용시설을 열거하는 포지티브(Positive) 방식에서 제한시설을 열거하는 네거티브(Negative) 방식으로 전환되었다. 이에 따라 법령이나 조례에 열거되지 않는 시설의 입지가 원칙적으로 농어촌에서의 개발행위는 더욱 용이하게 되었다.⁵⁷⁾

그런데 현행 국토계획법상 개발행위허가제는 기반 시설의 적정성, 미관훼손의 최소화, 주변 환경과의 조화로운 개발 등 기준이 불명확하고 추상적인 측면이 있어 명확한 개발행위허가 여부 판단이 사실상 어렵다. 또한, 농어촌에서 개발행위허가제도의 적용 범위도 문제가 되고 있는데, 예를 들면, 농지에서 비닐하우스 등의 영농시설물은 별다른 개발행위허가 필요 없이 설치할 수 있으므로, 이로 인한 난개발에 대응하지 못하고 있는 실정이다. 또한, 도시계획위원회 심의 절차도 인허가를 위한 하나의 수단으로 작동하면서 절차와 비용 부담만 가중한다는 논란이 가중되고 있고, 도시계획위원회의 인적 구성 역시 대부분 농어촌 비거주자로 구성되어 농어촌 토지이용에 대해 실제 명확히 인지하는 경우도 실무상 많지 않은 실정이다.⁵⁸⁾

국토계획법상 지구단위계획은 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 그 지역을 체계적·종합적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획이다.⁵⁹⁾ 지구단위계획은 용도지역이나 지구의 세분 또는 변경, 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건폐율 및 용적률 등 토지이용을 규제하는 역할을 수행한다. 또한, 지구단위계획은 도시지역의 경우 기존 시가지의 정비·관리·보전 또는 신시가지의 개발, 복합용도개발, 유휴토지 및 이전적지개발, 비시가지 관리개발, 용도지구 대체 등으로 유형이 구분되고, 도시지역 외에 지역에 지정하는 지구단위계획은 해당 구역의 중심기능에 따라 향후 5년 내 개발수요가 크게 증가할 지역 등을 규정한 주거형, 농공단지·농어촌관련시설 등의 설치를 위하여 계획적인 개발이 필요한 지역을 규정한 산업유통형, 관광·체육 시설 등의 설치를 위하여 계획적 개발이 필요한 지역을 규정한 관광휴양형, 주거형 등 지구단위계획 중 2개 이상을 동시에 지정하는 복합형으로 유형을 구분하는 특징을 가지고 있다.⁶⁰⁾ 그런데 최근 지구단위계획은 용도지역 변경 등을 통해 지구 전체의 조화로운 개발을 추구한다는 초기 제도도입 목적과는 다르게 투자 촉진을 이유로 개발행위허가에 대한 기준 완화, 종상향을 통한 개발이익을 증가시키는 목적으로 사용되는 사례가 증가하고 있어 문제가 되고 있다.⁶¹⁾