캘리포니아 동물복지법의 위헌성에 관한 미국 연방대법원 판결례:

미국 캘리포니아 주에는 2018년 11월 6일 주민법안 12(Proposition 12)를 보통 선거에서 63%의 찬성과 37%의 반대로 통과시켰는데 주요 내용 중의 하나가 어디에서 태어나고 사육되었는지에 관계없이 가혹한 방법으로 갇혀서(“confined in a cruel manner”) 배양·사육되거나 도축된 돼지에서 생산된 돼지고기는 캘리포니아 주에서 판매가 금지된다는 것이었다.⁵⁾

돼지우리에 갇힌 상태가 가혹하다는 것은 돼지가 네 다리를 완전 뻗어서 자유롭게 눕거나 일어나거나 뒹굴 수 없을 정도로 비좁은 공간에서 사육되는 것을 의미한다.⁶⁾ 주민법안 12(Proposition 12)는 돼지가 어디에서 태어나고, 사육되고, 도축되었는지 관계없이 캘리포니아 주에서 판매되는 모든 돼지고기에 적용되는 것으로 그 효력은 단순히 캘리포니아 주 내에 국한되는 것이 아니었고 미국의 다른 주 혹은 국제적으로도 미치는 것이었다. 켈리포니아주는 주내 돼지고기 소비량의 약 99%를 다른 주에서 수입하고 있어서 켈리포니아주 주민법안 12(Proposition 12)를 준수하기 위해서는 다른 주의 양돈업자가 연간 260억 달러($26 billion)의 비용을 감수해야 하는 것으로 추정되었다.⁷⁾

이러한 상황에서 미국 양돈업자 단체인 전미양돈업자협회(National Pork Producers Council)가 캘리포니아 주 주민법안 12(Proposition 12)가 휴면통상조항(the dormant commerce clause)을 위반하여 부당하게 주간교역(interstate commerce)에 부정적 영향을 미친 것이라고 주장하면서 연방제1심법원(the U.S. District Court for the Southern District of California)에 소송을 제기하였다.

연방제1심법원(the U.S. District Court for the Southern District of California)은 National Pork Producers Council v. Ross 판결⁸⁾에서 캘리포니아 주 주민법안12(Proposition 12)가 주간교역(interstate commerce)에 상당한 부담을 주지는 않았다고 판단하여 해당청구를 기각하는 판결을 하였다.⁹⁾

해당 사건은 연방제2심법원인 제9연방항소법원(the Ninth Circuit)에 항소되었는데 해당법원에서는 연방제1심법원의 청구기각판결을 인용하였다.¹⁰⁾

항소법원에서는 캘리포니아 주 주민법안 12(Proposition 12)이 시장에 간접적 ‘실제효과’(indirect ‘practical effect’)를 가진다는 것을 인정하면서도 그 효과는 휴면통상조항(the dormant commerce clause)을 위반하지는 않는다고 판단하였다.¹¹⁾

한편, 연방항소법원 판사들은 캘리포니아 주 주민법안 12(Proposition 12)가 시장에 준수요구조건을 부과하고 시장에서 비용을 증가시키는 주간교역에 부담을 주는 것을 인정하면서도 이 법안이 허용할 수 없을 정도로 역외효과적(extraterritorial)이지는 않다고 판단하였다.¹²⁾

연방대법원 9인의 재판관들이 각각 부분적으로 동조와 반대의견을 제시하였고 고어시(Gorsch) 대법관에 의하여 연방제2심법원 판결을 인용하는 판결을 하여 동물복지에 관한 켈리포니아주의 주민법안 12(Proposition 12)가 연방헌법의 휴면통상조항(Dormant Commerce Clause)을 위반하지 않는다고 판시하였다.¹³⁾

토마스(Thomas) 대법관, 소토마이어(Sotomayor) 대법관, 케이건(Kagan) 대법관, 알리토(Alito) 대법관, 베레트(Barrett) 대법관이 이에 동조하였고 로버트 대법원장(C. J. Roberts)이 반대의견과 일부 동조의견을 썼고 이에 알리토(Alito) 대법관, 카바나(Kavanauch) 대법관, 잭슨(Jackson) 대법관이 찬성하였으며 카바나(Kavanauch) 대법관은 동조의견을 썼다.

연방대법원은 “오늘날, 비차별의 원칙이 휴면통상법리의 핵심에 해당한다.”라고 판시¹⁴⁾하면서 여러 판례들을 통하여 통상규정(the Commerce Clause)에 따라 경제적 보호주의(economic protectionism)에 의하여 개별 주내의 경제적 해택을 주기위해서 다른 주의 경쟁자들에게 부담을 전가하도록 고안된 개별주 법률들을 무효화하여왔다고 판시하고 있다.

연방대법원은 휴면통상규정을 “주정부의 보호주의에 대한 안전장치”(“safeguard against state protectionism”)로 해석하여 왔고 휴면통상조항의 위반을 ”주간통상에 대한 차별“(”discrimination against interstate commerce“)로 해석하여 왔다고 판시하였다.¹⁵⁾

캘리포니아 주의 주민법안 12(Proposition 12)는 주내 양돈업자와 다른 주의 양돈업자에 동일한 부담을 지우는 것이므로 주간통상(interstate commerce)에 대한 차별 사항에는 해당하지 않는다고 보았다.¹⁶⁾

다음으로 캘리포니아 주의 주민법안 12(Proposition 12)의 역외효과성(extraterritoriality)과 관련한 문제이다.

상고인들은 “역외효과성의 법리”(“extraterritoriality doctrine”)를 주장하면서 개별주의 주법이 의도적으로 주간통상을 차별하지는 않더라도 “주의 경계를 벗어난 통상을 통제하는 실제적 효과”(“practical effect of controlling commerce outside the State”)가 있는 경우에는 주법의 집행을 금지하는 법리가 적용되어야한다고 주장하고 있다.¹⁷⁾

그러나 서로 밀접하게 연결되어 있는 국가시장(interconnected national marketplace)에서는 거의 대부분의 주법(state laws)이 역외행위들을 통제하는 실제적 효과(“practical effect of controlling”)가 있다.¹⁸⁾

여러 가지 이유에서 상고인들이 주장하는 바와 같은 개별주 역외효과성이 있는 법률을 제정할 수 없다는 법리는 연방대법원에 의해서 받아들여지지 않았고 이번 사건에서도 인정할 수 없다.¹⁹⁾

상고인들은 Pike 판결에 따라서 주법(state law)에 의하여 야기되는 주간통상(the interstate commerce)에 대한 부담(the burden imposed on interstate commerce)을 측정하여 추정적 지역 효과(the putative local benefits)보다 과도한 경우에는 그 집행을 금지해야한다고 주장하고 있다.²⁰⁾

상고인들은 캘리포니아 주의 주민법안 12(Proposition 12)가 미치는 주간통상(interstate commerce)에 실체적 위해에 대하여 거론하고 있지만 이것들은 모두 가설적 가능성(speculative possibility)에 지나지 않는다.²¹⁾

로버트 대법원장(C. J. Roberts)은 고어시(Gorsch) 대법관의 주심의견 즉, 휴면통상조항(the dormant commerce clause)은 경제적 보호주의를 금지하는 것이라는 것과 역외효과(extraterritorial effects)를 금지하는 당연 법리는 존재하지 않는다는 것에는 동조하면서 Pike 판결에서 채택하고 있는 비교·교량심사(balancing test)에 대해서는 주간통상(interstate commerce)에 대한 부당한 부담과 지방혜택(local benefits)을 비교·교량해야 하며 제2심법원에서는 이러한 비교·교량심사를 하지 않은 잘못이 있으므로 파기환송하여야 한다고 한다.²²⁾ 카바나(Kavanauch) 대법관은 동조의견을 작성하였는데 캘리포니아 주의 주민법안 12(Proposition 12)은 휴면통상규정(the dormant commerce clause)에 위반하지 않을 뿐만 아니라 수입-수출조항(the Import-Export Clause)²³⁾, 특권과 면책조항(the Privileges and Immunities Clause)²⁴⁾, 신뢰와 신용조항(the Full Faith and Credit Clause)²⁵⁾에도 저촉되지 않는다고 판시하였다.²⁶⁾

미국 연방헌법은 주간통상에 대해서는 연방정부의 권한으로 명시적으로 규정하고 있다.²⁷⁾ 미국은 영국 식민지 시대의 경험은 물론 독립선언 이후 영국과 독립전쟁을 하는 동안에도 개별 주들 사이의 경쟁과 무역전쟁은 심각한 수준이어서 개별 주들 사이의 보호주의적 정책과 이에 대한 보복의 악순환은 미국연방이라는 단일 국가의 성립을 위협할 정도였다. 이에 대한 해결책으로 개별 주정부가 아닌 연방의회가 주간통상(inter-state commerce)에 관한 법률을 독점적으로 제정할 수 있는 권한을 명시적으로 인정하게 된 것이다.²⁸⁾

한편, 주내통상(intra-state commerce)에 대해서는 명시적으로 주정부의 권한이라고 인정하고 있는 것은 아니어서 휴면(dormant)이라는 표현으로 연방정부의 주간통상(interstate commerce)에 대한 대칭 개념으로 추론하여 개별 주 내에서 이루어지는 통상(intra-state commerce)에 대한 개별 주정부의 통상규제권을 인정하고 있다.²⁹⁾

개별 주정부나 지방정부의 지역 내 통상규제권을 인정하지만 주간통상(interstate commerce)에 대한 규제권을 명시적으로 연방정부가 가지고 있으므로 어떤 주, 또는 지방정부라도 자신의 권한을 남용하여 타주의 이익을 차별하거나 주간 통상에 부담을 초래하는 주법 혹은 하위법령을 입법할 경우 이는 위헌이라는 원칙이 도출되는 것이라고 연방대법원은 해석하여 왔다고 할 수 있을 것이다.³⁰⁾

미국은 연방제 하에서 개별주와 지방정부가 독자적 주권을 가지고 일반적 규제권(general regulatory powers)을 시행할 수 있도록 규정하고 연방정부는 연방헌법에서 제한적으로 인정하고 있는 권한(limited powers)만을 행사할 수 있도록 하는 연방제를 채택하고 있다. 이러한 연방제 하에서는 개별 주정부들은 자연스럽게 자신의 주민과 경제에 이로운 방향으로 정책을 시행하는 경향을 갖게 될 것이고 이것은 다른 주의 이익을 침해하거나 다른 주의 주민을 차별하는 폐해로 이어질 수 있다. 다른 주의 주민에게 차별적으로 세금을 부과하거나 다른 주의 물품의 수입을 금지하거나 인적 교류를 어렵게 하여 주간통상(Inter-state Commerce)에 부담을 낳는 결과로 이어질 수 있다는 것이다.³¹⁾

연방의회가 특정한 분야나 주제에 대하여 입법을 하지 않은 경우 개별주 의회나 지방정부가 자신의 주민들을 위한 입법을 하고 이러한 주법률 등이 다른 주의 이익을 차별하거나 주간통상에 부담을 주는 경우, 연방의회에서 주간통상규제조항(Inter-state commerce clause)에 근거하여 해당주법을 무효화하는 연방법률을 제정할 수 있지만 연방법률의 제정에는 합의 어려움, 시간지체 등의 문제점이 있으므로 연방법원이 사법심사를 통하여 이기적·차별적 주법률 등을 무효화시키는 것이 휴면통상규제권(dormant commerce power)이다.³²⁾

휴면통상규제권(dormant commerce power)과 관련한 연방대법원 판례는 미국 독립 이후 얼마 지나지 않아서 문제가 되었다. 최초로 문제가 되었던 사건은 Gibbons v. Ogden 사건이었다. 관련 연방법률에 근거하여 뉴저지와 뉴욕 간의 증기선 운영면허를 받은 Gibbons와 뉴욕주의 주법률에 근거하여 뉴욕과 뉴저지 사이 비슷한 구간에 독점적 증기선 운영면허를 받은 Ogden 사이의 분쟁이었다. Ogden은 뉴욕 주법률에 근거하여 뉴욕 주법원에 Gibbons의 증기선 운항을 금지해줄 것을 요구하는 소송을 제기하였고 이 사건은 결국 연방대법원에 상고되었다. John Marshall 대법원장은 연방헌법이 연방의회에 주간통상(Inter-state commerce)을 규제할 수 있는 권한을 부여하였고 문제의 노선은 뉴욕주와 뉴저지 주 사이에 일어나는 주간통상(Inter-state commerce)에 해당하므로 연방법률이 우선적으로 적용되어 뉴욕 주법률은 위헌이라고 판시하였다.³³⁾

Gibbons v. Ogden 판결은 휴면통상규제권에 관련된 연방대법원의 판결로 평가되기보다는 연방의회의 주간통상에 규제권(inter-state commerce power)을 확립한 것으로 평가되지만 주간통상 분야에서 연방법률과 주법률이 충돌하는 경우에는 연방법률이 우선한다는 원칙을 명확히 하여 이후 휴면통상규제권의 법리 발전에 기초를 제공하였다.³⁴⁾

휴면통상규제권(dormant commerce power)라는 용어가 최초로 사용된 사건은 Willson v. Black Bird Creek Marsh Co.판결이다.³⁵⁾ 이 사건은 운항가능수역(navigable waters)에 대해서는 연방의회가 통상규제권(Commerce Power)에 의해서 규제권을 가지지만 연방법률을 제정하지 않은 경우, 즉 휴면 상태(dormant State)에 있는 경우에는 개별 주의회가 주법률로 규제권을 행사하는 것은 휴면통상규제권(dormant commerce power)에 위반하는 것이 아니라는 판결을 한 것이었다. 운항가능한 강의 지류에 위험물질을 제거하기 위한 목적으로 하는 댐의 건설을 허용하는 델라웨어 주법에 대하여 관련한 연방법률이 입법되어 있지 않기 때문에 휴면통상규제권에 반하지 않는다고 판시한 것이었다.³⁶⁾

Willson v. Black Bird Creek Marsh Co.판결에 의하여 해당분야에 관련한 연방법률에 제정되어 있지 않은 상태(dormant state)에서는 개별주정부가 주법률로 규제권을 행사할 수 있다는 주정부의 권한을 휴면통상규제권(dormant commerce power)으로 해석했다고 볼 수 있을 것이다.³⁷⁾

현대적 의미의 휴면통상규제권(dormant commerce power) 즉, 연방법률이 특별히 규제를 하는 않은 통상 관련 분야에 개별 주정부가 입법을 하더라도 다른 주나 주민들을 차별하거나 부담을 증가시키는 보호주의적 입법은 허용되지 않는다는 것은 1945년 Southern Pacific Co. v. Arizona ex rel. Sullivan 판결이다.³⁸⁾

이 판결에서 문제가 되었던 것은 애리조나(Arizona)주 정부에서 법률을 만들어서 안전상의 이유로 애리조나(Arizona)주에서 운영되는 기차의 길이는 손님을 운송하는 객차의 경우 14량, 화물을 운송하는 화물차의 경우 70량을 초과할 수 없도록 규정하였다는 것이다. 애리조나(Arizona)주에 도착하거나 애리조나(Arizona)주를 통하여 다른 주로 이동하고자 하는 기차의 경우, 애리조나 주 국경에서 기차의 객차와 화물차의 차량 수를 주의 법률에 맞도록 조정하는데 당시 화폐로 연간 백만 달러($) 이상을 지출해야하는 부담을 안게 되었다. 애리조나(Arizona)주정부가 열차의 길이에 대한 주볍률을 제정하기 이전에는 연방의회에 열차의 길이에 대한 어떠한 연방법률도 제정한 바가 없었지만 연방대법원은 애리조나주 주법률이 주간통상(interstate commerce)에 부당한 부담을 초래한다는 이유로 위헌·무효로 판결하였다.³⁹⁾

현대에서 휴면통상조항의 목적은 주정부나 지방정부의 입법목적이 지역적 경제 보호주의(local economic protectionism)를 야기하는 것을 금지하는 것이다.⁴⁰⁾

1945년 이후 차별적, 보호적 주법률에 대해 연방대법원에서 휴면통상규권(dormant commerce power)에 근거하여 위헌으로 선언한 판결은 여러 차례가 있었지만 1970년에 있었던 Pike v. Bruce Church, Inc.판결이 주목할 만하다고 할 것이다.⁴¹⁾

이 판결에서 당사자인 Bruce Church, Inc.는 애리조나(Arizona)주에서 고품질의 캔탈롭(cantaloupes)을 수확한 후에 캘리포니아(California)주로 운송하여 그곳에서 분류, 검사, 포장 과정을 거쳐 캘리포니아 포장업자의 이름으로 미국 전역에 판매되고 있었다. 애리조나(Arizona)주정부는 기만적 포장을 방지하지 위해서 과일·채소 표준화법률(the Arizona Fruit and Vegetable Standardization Act)을 제정하여 애리조나(Arizona)주에서 수확된 과일은 애리조나(Arizona)주정부가 승인한 콘테이너에 의해서 포장되지 않은 상태에서는 애리조나(Arizona)주 밖으로의 운송을 금지하였다. Bruce Church, Inc.는 이러한 애리조나(Arizona)주의 법률을 준수하기 위해서는 생산지 근처 약 20만 달러($) 이상의 비용을 들여서 기존에는 없는 새로운 포장시설을 설치해야하여 주간통상(Inter-state commerce)에 부당한 부담을 초래한다는 이유로 해당 법률은 위헌이라고 주장하였다.

스테워드 대법관(Justice Stewart)은 “만약 주간통상조항이 주정부가 관할 구역 내에서 지역고용을 창출하기 위해서 어떤 작업이 이루어지도록 하는 것을 금지한다면 어떤 주정부가 그 관할 구역 내에서 다른 생산자들의 명성을 높이기 위해서 지방 포장산업에 종사하도록 하는 것을 허용할 수 없다.”고 판시하였다.⁴²⁾

이 판결에서 현대적 의미의 휴면통상조항의 법리가 확립되었다고 할 수 있다. 주의 법률이 어떻게 입법하였는지에 따라서 연방법원은 휴면통상조항의 위반여부를 심사하기 위해서 2단계 심사(two prone test)를 하게 된다는 것이다. 첫 단계로 법원은 주의 법률이 주간통상을 차별하는지 여부를 심사하여야 한다. 여기에 차별(discrimination)이란 주내 경제적 이익과 역외 경제적 이익을 다르게 취급해서 주내 경제적 이익에 혜택을 주고 역외 경제적 이익에 부담을 초해하는 것을 의미하고 만약 연방대법원이 해당 법률이 차별적이라는 것을 확정하면 바로 위헌·무효가 된다는 것이다. 이러한 엄격심사(strict scrutiny)를 통과하기 위해서는 주정부는 해당 법률이 적법한 주의 이익을 보호하기 위해서 입법되었고 그러한 입법목적을 달성하기 위해서 치밀하게 입법되었다는 것을 입증해야했다. 이러한 심사는 매우 엄격하여 차별적 주정부 입법은 대부분 위헌·무효로 판결되었다.⁴³⁾

이러한 차별에서는 주내 이익과 역외 이익의 명시적 차별, 명시적 차별에는 해당하지 않지만 주법률의 집행결과로 차별적 효과가 발생하는 경우 혹은 차별적 입법의도가 있는 경우가 있으며 주법률의 역외효과성( extraterritoriality)이 있어서 주법률이 주의 경계를 넘어 다른 주에서의 행위들까지 규제한다면 문제가 될 수 있다고 할 것이다.⁴⁴⁾

주의 법률이 차별적이지 않는 것으로 여겨지면 다음 단계로는 이른바 Pike 비교·교량심사(the Pike balancing tests)를 한다는 것이다. 주법률이 부차적으로 주간통상(interstate commerce)에 야기하는 부담과 개별주가 해당 법률로 얻게 되는 추정적 혜택을 비교해서 부담이 과도한 것으로 판단되는 경우에만 위헌·무효로 하자는 것이다.⁴⁵⁾